I SAB/Wa 181/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w S. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz H. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 2 czerwca 2020 r. H. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] (dalej jako organ) postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], w dzielnicy [...], stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. W skardze podniesiono, że [...] stycznia 2017 r. organ wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej ul. [...] na odcinku od [...] do ulicy bez nazwy (na przedłużeniu ulicy [...]) w dzielnicy [...] i [...][...], położonej m.in. na działce stanowiącej własność skarżącej. Decyzja ta zapadła w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U z 2020 poz. 1363, dalej jako specustawa). Skarżąca wydała nieruchomość organowi oświadczeniem z [...] stycznia 2018 r. Postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zostało wszczęte [...] marca 2018 r. i dotychczas nie zostało zakończone. Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa), przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 24.590,85 złotych oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że w postępowaniu podejmowane były czynności zmierzające do wydania decyzji, zaś strony postępowania były informowane o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 dalej jako kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Stosownie natomiast do art. 35 § 4 kpa przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy. Przepisem szczególnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jest art. 12 ust. 4b specustawy, wyznaczający termin 30 dni na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie tej ustawy, liczony od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna oraz art. 12 ust. 4g, wyznaczający organowi termin 60 dni na wydanie tej decyzji w przypadku gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, liczony od dnia nadania jej tego rygoru. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Zatem dla stwierdzenia, czy organ administracyjny pozostawał w "przewlekłości" nie ma znaczenia to, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte przez niego działania doprowadziły do sprawnego zakończenia postępowania bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Oceniając w tym kontekście sposób prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania przez Prezydenta [...] stwierdzić należy, że wykazuje ono cechy działania przewlekłego. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana [...] grudnia 2017 r., decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności (pkt IV decyzji). Oznacza to, że termin ustalenia odszkodowania upływał z dniem [...] lutego 2018 r. Z akt sprawy wynika, że organ wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania dopiero przy piśmie z [...] marca 2018 r. wskazując jako termin zakończenia sprawy [...] czerwca 2018 r. Przy piśmie z [...] sierpnia 2018 r. jako termin załatwienia sprawy wskazano [...] października 2018 r. Pismem z [...] października 2018 r. wskazano, że sprawa zostanie zakończona nie później niż do [...] stycznia 2019 r. Kolejnym pismem z [...] lutego 2019 r. wskazano termin zakończenia sprawy do [...] lipca 2019 r. Przy piśmie z [...] lipca 2019 r. po raz kolejny wskazano nowy termin zakończenia postępowania – [...] października 2019 r. Pismem z [...] września 2019 r. organ zawiadomił strony postępowania w trybie art. 10 § 1 kpa o zebranym materiale dowodowym. Kolejnym zawiadomieniem z [...] listopada 2019 r. jako termin załatwienia sprawy wskazano [...] stycznia 2020 r. [...] lutego 2020 r. wskazano jako termin załatwienia sprawy [...] kwietnia 2020 r., zaś [...] czerwca 2020 r. jako termin załatwienia sprawy wskazano [...] sierpnia 2020 r. Organ nie dotrzymał zatem terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w art. 12 ust. 4g specustawy jak również żadnego z terminów wskazanych przez siebie w trybie art. 36 kpa. Od 4 września 2019 r. w sprawie nie została podjęta żadna czynność zmierzająca do wydania decyzji w sprawie. Należy zauważyć, że brak środków finansowych na wypłatę odszkodowania nie jest niezależną od organu czynnością usprawiedliwiającą przekroczenie terminu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 451/12). Art. 149 § 1a ppsa zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000). W ocenie Sądu okoliczności takie w niniejszej sprawie nie zachodzą. Należy zgodzić się z organem, że do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie niezbędne jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości oraz jej wartości, organ niewątpliwie podjął szereg działań zmierzających do ustalenia tych okoliczności. W toku postępowania strony były na bieżąco o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, niewątpliwie w postępowaniu występują także niezależne od organu przeszkody w postaci nieprawidłowego i nieterminowego wykonywania operatu szacunkowego oraz trudności z uzyskaniem niezbędnej dokumentacji. Ponadto jako przewlekłości organu nie może zostać zaliczony okres między [...] marca 2020 r. a [...] maja 2020 r. – z uwagi na brzmienie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) i ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 roku (Dz. U. poz. 568) oraz art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 poz. 875). Z tych względów Sąd nie uznał przewlekłości organu za rażąco naruszającej prawo. Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie sumy pieniężnej od organu. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, że nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych byłoby obecnie nieuzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Prezydenta [...] do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji), na podstawie 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a ppsa oraz stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji) i oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji). O kosztach w pkt 4 sentencji orzeczono stosownie do art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.