I SA/Wa 952/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) sędzia WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 marca 2025 r. nr KOC/1064/Pd/21 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania M. K., decyzją z 28 marca 2025 r. nr KOC/1064/Pd/21 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 25 stycznia 2021 r. nr 40/2021, sprostowaną postanowieniem z 17 lutego 2021 r. nr 98/2021, odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], którą stanowi zabudowana działka gruntu nr [...] o pow. 0,0410 ha, w obr. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją nr 40/2021 z 25 stycznia 2021 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], którą stanowi zabudowana działka gruntu nr [...] o pow. 0,0410 ha, w obr. [...]. Od powyższej decyzji - dochowując ustawowo określonego terminu - odwołanie złożył M. K. W odwołaniu wskazał w szczególności, że decyzja jest bezprzedmiotowa, gdyż zaspokojenie roszczenia dekretowego skarżącego nie wymaga dokonywania przedmiotowego podziału działki nr [...]. Skarżący kwestionuje ustalenia organu l instancji jakoby przedmiotowa działka nr [...] wykraczała poza granice nieruchomości hipotecznej nr [...] i wskazuje, że działka ta jest w całości zabudowana budynkiem dekretowym, a nie budynkiem nowym, wybudowanym w zmienionym kształcie, z przekroczeniem granic dekretowych. Pismem z 13 stycznia 2025 r. organ I instancji ustosunkował się do pisma Kolegium z 7 października 2024 r. Pismem z 4 lutego 2025 r. Kolegium zawiadomiło strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach i składania ewentualnych uwag. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 28 marca 2025 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 25 stycznia 2021 r., sprostowaną postanowieniem z 17 lutego 2021 r. W uzasadnieniu wskazało, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium podało, że w przedmiotowej sprawie podstawą rozstrzygnięcia są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145) - zwanej dalej "ugn". Stosownie do art. 95 pkt 4 ugn niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu, niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Zgodnie z art. 97 ust. 4 ugn, w przypadkach, o których mowa w art. 95 pkt 3-5, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu albo na wniosek odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu albo zarządu województwa. SKO zaznaczyło, że art. 95 ugn stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad obowiązujących przy podziale nieruchomości. Zawiera zamknięty katalog celów, których osiągnięcie usprawiedliwia odstąpienie od generalnej zasady, że podział nieruchomości musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Dlatego określone w powyższym przepisie wyjątki należy interpretować ściśle. Organ odwoławczy podał, że w oparciu o ww. przepisy prawa postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest z urzędu. Stosownie do art. 93 ust. 3b ugn, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielolokalowym. Projektowane granice podziału nie pokrywają się ze ścianami konturu tego budynku. Nie ma możliwości wydzielenia z ww. działki części nieruchomości odpowiadających leżącej w granicach działki części dawnej nieruchomości hipotecznej. Także wyodrębnienie w przedmiotowym budynku nawet jednego lokalu stanowiącego odrębną własność, gdy dawna nieruchomość hipoteczna nie obejmuje całości obecnej działki nr [...], czyni podział nieruchomości niemożliwym. Skarżący nie wykazał, aby było inaczej. Powołane przez niego decyzje wydane przez inne organy nie dotyczyły postępowania podziałowego i nie stanowiły w sposób definitywny o posadowieniu przedmiotowego budynku względem granic hipotecznych. Z załączonego przez skarżącego pisma Zakładu Gospodarki Nieruchomościami wprost wynika, że nie ma dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku, które wskazywałyby na zakres jego zniszczeń, odbudowy i zachowania przedwojennej powierzchni oraz linii zabudowy. W skarżonej decyzji wskazuje się natomiast na mapę sytuacyjną, z której wynika, że przedmiotowy budynek odbudowano z przekroczeniem pierwotnych granic nieruchomości hipotecznej. W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że organ l instancji wydał prawidłową decyzję. SKO podało, że po wnikliwej analizie materiału dowodowego uznało, że decyzja organu l instancji jest prawidłowa. Zarzuty pod adresem tej decyzji zawarte w odwołaniu nie są zasadne. Mając powyższe na uwadze, wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy orzekł jak wyżej. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 28 marca 2025 r. M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 2) zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podał, że SKO przyjęło za organem pierwszej instancji, że działka nr [...], której kształt pokrywa się z obrysem przyziemia posadowionego na niej budynku, wykracza poza granice nieruchomości hipotecznej, nr rej. hip. [...], będącej przedmiotem roszczenia reprywatyzacyjnego skarżącego. Stan ten, zdaniem organów orzekających w sprawie, powstał na skutek rozbiórki budynku przedwojennego stojącego przy ul. [...] i zbudowaniu nowego o tak zmienionej linii zabudowy, że przekracza ona granicę ww. nieruchomości hipotecznej. Stąd wywodzą one konieczność dokonania podziału gruntu, którego linia podziału przebiegałaby pod budynkiem. Skarżący wskazał, że nie zgadza się z tymi stwierdzeniami i uważa, że postępowanie podziałowe powinno być umorzone, jako bezprzedmiotowe, gdyż nie istnieją dowody wskazujące jednoznacznie na to, że obecny budynek jest budynkiem nowym wybudowanym po wytyczeniu jego fundamentów w sposób odmienny od wcześniejszego. Skarżący uważa, że możliwe jest zaspokojenie roszczenia dekretowego skarżącego bez dokonywania przedmiotowego podziału. Zdaniem skarżącego istnieje szereg przesłanek materialnych rodzących skutki prawne potwierdzających stanowisko skarżącego, do których organy obu instancji nie odniosły się w sposób merytoryczny. Organy te powołują się jedynie na mapę sytuacyjną będącą jedną z kilku map sytuacyjnych dostępnych dla działki nr [...] i różniących się między sobą. Okoliczność ta znana jest organom, gdyż w piśmie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy (dalej ZGN) załączonym przez skarżącego do odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej czytamy: Wszystko wskazuje na to, że budynek frontowy odbudowano na jego poprzednim miejscu, w tej samej linii zabudowy - dyrektywa o konieczności jego wytyczenia na nowo jest z druku wykreślona. [...] Załączone plany nie są spójne w tym względzie (brak wymaganej dokładności dla planów ogólnych, być może brak rzetelności wykonujących pomiary). Natomiast SKO uzasadniając skarżoną decyzję powołuje się na inne fragmenty przywołanego wyżej pisma ZGN: Z załączonego przez skarżącego pisma Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami wprost wynika, że nie ma dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku, które wskazywałyby na zakres jego zniszczeń, odbudowy i zachowania przedwojennej powierzchni oraz linii zabudowy. SKO nie dostrzegło, że brak ostatecznego wyjaśnienia powyższych kwestii, krytycznych dla oceny zasadności wszczęcia postępowania podziałowego, świadczy o nieprawidłowości orzeczenia organu pierwszej instancji. W opisanej sytuacji SKO powinno było przychylić się do żądania skarżącego (i umorzyć postępowanie podziałowe) lub zawiesić to postępowanie do czasu w którym niewyjaśnione istotne okoliczności sprawy zostaną wyjaśnione. Przy wyjaśnianiu tym należałoby wziąć pod uwagę istniejące dokumenty zakazujące rozbiórki spornego budynku jako zabytkowego, brak decyzji która mimo zakazu władz konserwatorskich nakazywałaby jego rozbiórkę, a także jego status prawny ustanowiony decyzją dekomunalizacyjną nr 134 z 20 maja 2005 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z decyzji tej wynika bowiem, że sporny budynek nie stał się nigdy własnością Skarbu Państwa - ergo jest budynkiem tzw. dekretowym w rozumieniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 270) – dalej zwanego "dekretem" - a zatem jego posadowienie jest takie samo jak przed wejściem w życie dekretu o gruntach warszawskich. W świetle tego, że SKO wyeliminowało z obrotu prawnego ex tunc orzeczenie administracyjne z 1953 r. odmawiające byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości hipotecznej nr [...] (wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu o gruntach warszawskich nie został jeszcze ostatecznie rozpoznany) przekazanie budynku przez Skarb Państwa we władanie Miastu st. Warszawie (komunalizacja) nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący dodał, że we wspomnianym orzeczeniu administracyjnym z 1953 r. ówczesne władze Miasta m.st. Warszawy jako podstawę prawną odebrania budynku przy ul. [...] poprzednim właścicielom powołały art. 8 dekretu o gruntach warszawskich. Świadczy to o tym, iż nie miały one wątpliwości, że odbierają budynek, a nie ruinę nadającą się tylko do rozbiórki, a były to władze, które wówczas mogły jeszcze naocznie przekonać się o zakresie zniszczeń oraz zakresie i sposobie powojennej odbudowy. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji utrzymując, że budynek jest budynkiem nowym, zbudowanym z przekroczeniem granic nieruchomości hipotecznej nr [...], podważył w istocie ww. decyzję dekomunalizacyjną, która przeszła pozytywnie kontrolę administracyjną i sądowoadministracyjną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2011 r. sygn. akt l OSK 1085/10). W świetle powyższego SKO uchybiło obowiązkowi kompleksowego uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania swojej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak stanowi art. 93 ust. 3b ugn jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Przepis ten ma zastosowanie także do podziału, który procedowany jest w oparciu o art. 95 pkt 4 ugn, który dokonywany jest w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy (ugn) lub z odrębnych ustaw (dekretu). Faktem jest to, że tenże sposób podziału jest niezależny od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależny od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie oznacza to jednak, że podział prowadzony w trybie art. 95 pkt 4 ugn następuje bez uwzględnienia reguł podziału nieruchomości wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Trafnie zwróciły orzekające w sprawie organy obu instancji, że nie ma prawnej możliwości podzielenia zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] tak, aby wydzielić z tej działki samodzielne działki ewidencyjne dzielące znajdujący się na działce nr [...] budynek wzdłuż pionowych płaszczyzn ścian oddzielenia przeciwpożarowego usytuowanych na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu albo wzdłuż pionowych płaszczyzn ścian usytuowanych na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielących budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Jak wynika z mapy na której przedstawiono projektowany podział przyjętej do pzgik 11 października 2010 r. w zestawieniu z mapą sytuacyjną z 25 lipca 2008 r. dotyczącą budynku przy ul. [...], wskazującą przebieg granic dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] względem granic obecnej działki nr [...] i obrysu posadowionego na niej budynku, wydzielenie w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej gruntu oznaczonego jako projektowana działka nr [...] spowodowałoby pozostawienie poza jego granicami dwóch tzw. resztówek o niewielkiej powierzchni – każda po 8 m2 (działki projektowane nr [...] i [...]), które znalazłyby się poza granicami nieruchomości hipotecznej nr [...]. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja obrazująca rzuty poszczególnych kondygnacji budynku przy ul. [...] (od poziomu piwnic do poziomu dachu) z naniesionymi czerwoną linią projektowanymi granicami podziału (załączona do Inwentaryzacji budowlanej budynku przy ul. [...] z września 2006 r.) wskazuje, że granice podziału nie przebiegają wzdłuż ścian zewnętrznych przedmiotowego budynku. Jest to szczególnie widoczne, jeżeli chodzi o projektowaną zachodnią granicę podziału działki nr [...]. Wbrew temu co twierdzi M. K. eksponowana w skardze kwestia statusu prawnego budynku przy ul. [...] nie miała znaczenia dla niniejszej sprawy podziałowej. W sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 95 pkt 4 w zw. z art. 96 ust. 1 ugn, decyzja wydawana jest według stanu faktycznego i prawnego nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 1 ugn) istniejącego w dacie załatwienia tej sprawy, a nie według stanu historycznego, w tym istniejącego 21 listopada 1945 r., tj. w dacie wejścia w życie dekretu. Data wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości winna uwzględniać m.in. aktualny stan jej zagospodarowania (art. 4 pkt 17 ugn). Zgodnie z art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 6 dekretu przewiduje, że jeżeli gmina m. st. Warszawy wyznaczyła właścicielowi przedmiotów, znajdujących się na gruncie, który przeszedł na własność gminy i został przez nią objęty w posiadanie, stosowny termin dla zabrania tych przedmiotów, a termin ten bezskutecznie upłynął własność tych przedmiotów przechodzi na gminę m.st. Warszawy. Do tej grupy przedmiotów zaliczono budynki zniszczone, które według orzeczenia władzy budowlanej, ze względu na stan zniszczenia, nie nadają się do naprawy i powinny ulec rozbiórce. Według art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Z powyższych przepisów wynika, że status prawny budynku posadowionego na gruncie warszawskim oceniany jest wg stanu na 21 listopada 1945 r. i w oparciu o kryteria techniczno-budowlane. To zatem, czy w dacie wejścia w życie dekretu budynek przy ul. [...] był budynkiem zniszczonym i powinien ulec rozbiórce, czy może nadawał się do naprawy i użytkowania oraz to jakie było jego ówczesne usytuowanie na gruncie hipotecznym pozostawało poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy podziałowej, która dotyczy zatwierdzenia podziału nieruchomości, a nie oceny na 21 listopada 1945 r. stanu techniczno-użytkowego i sposobu usytuowania budynku posadowionego na gruncie objętym postępowaniem podziałowym. Są to zagadnienia pozostające poza zakresem kompetencji organu właściwego w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając zarzuty skargi za nieskuteczne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.