I OZ 8/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta m.st. Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 952/25 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 marca 2025 r. nr KOC/1064/Pd/21 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie.

Decyzją z dnia 28 marca 2025 r., nr KOC/1064/Pd/21, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 25 stycznia 2021 r., nr 40/2020, odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej przy ul. [...], uregulowanej w KW nr [...], którą stanowi zabudowana działka gruntu nr [...] o pow. 0,0410 ha, w obr. [...]. Na powyższą decyzję M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2025 r. skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek uzasadnił tym, że wykonanie decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki prawne, ponieważ odmowa podziału przesądza o braku możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego, a organ dekretowy zmierza do wydania decyzji w sprawie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), o czym świadczy zawiadomienie z dnia 4 sierpnia 2025 r. Zdaniem skarżącego istnieje ryzyko, że bez zbędnej zwłoki zostanie wydana decyzja w przedmiocie wniosku dekretowego, która może stać się ostateczna przed prawomocnym rozpatrzeniem niniejszej skargi przez WSA w Warszawie, zwłaszcza, że Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 3 lipca 2025 r., nr 406/SD/2025, odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania dekretowego, do czasu prawomocnego zakończenia sprawy sądowej w przedmiocie oceny legalności decyzji podziałowych. Skarżący podniósł także, że w tej sytuacji może dojść do sprzedaży lokali w budynku posadowionym na działce nr [...] ich dotychczasowym najemcom lub innym podmiotom. Zdaniem skarżącego w przypadku gdyby Sąd uznał niniejszą skargę za zasadną, to wyeliminowanie decyzji w sprawie podziałowej nie doprowadzi do odwrócenia ich skutków bowiem nabywcy lokali będą korzystać z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Skarżący podał, że fakt sprzedaży lokali przez Skarb Państwa został stwierdzony w decyzjach SKO w Warszawie z dnia 25 lipca 2005 r. nr: KOC/4019/04, KOC4029/04, KOC/4039/04, KOC/4049/04, KOC 4059/04. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 września 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 952/25, wstrzymał wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 marca 2025 r. nr KOC/1064/Pd/21 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie generuje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.– dalej "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu, we wniosku o wstrzymanie skarżący wykazał, że może dojść do sytuacji, w której Prezydent m.st. Warszawy odmówi uwzględnienia wniosku dekretowego, w zakresie dotyczącym części działki nr [...] położonej przy ul. [...], uzasadniając odmowę brakiem możliwości podziału spornej nieruchomości z powołaniem się na art. 214a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że o niebezpieczeństwie wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków świadczy zawiadomienie organu I instancji z 4 sierpnia 2025 r. wydane w sprawie z art. 7 dekretu bezpośrednio poprzedzające etap wydania w tej sprawie decyzji kończącej postępowanie pierwszoinstancyjne oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 lipca 2025 r. odmawiające zawieszenia postępowania dekretowego. W ocenie Sądu trafnie zwrócił uwagę skarżący, że w sprawie z art. 7 dekretu może dojść do ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego jeszcze przed prawomocnym zakończeniem sprawy sądowej ze skargi na decyzję SKO w Warszawie z dnia 28 marca 2025 r. wydanej w przedmiocie podziału przedmiotowej nieruchomości, co niewątpliwie – w przypadku prawomocnego uwzględnienia niniejszej skargi (czego Sąd obecnie nie przesądza) – spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prezydent m. st. Warszawy, wnosząc o jego uchylenie w całości i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, względnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 95 pkt 4 u.g.n nie ma zastosowania do postępowania dekretowego i z tego względu postępowanie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie dotyczące kontroli decyzji SKO wydanej w postępowaniu podziałowym na podstawie ww. przepisu nie może oddziaływać na postępowanie toczące się przed Prezydentem m.st. Warszawy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Dodatkowo wskazano, że w dniu 9 października 2025 r. Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję nr 782/SD/2025, którą odmówił skarżącemu uwzględnienia wniosku dekretowego w stosunku do gruntu dawnej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] hip. nr [...] wchodzącej obecnie w skład działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Decyzję tę załączono do niniejszego zażalenia. Odnosząc się do daty wydania ww. decyzji organ wskazał, że postanowienie WSA w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zostało zadekretowane w komórce odpowiedzialnej za wydawanie decyzji dekretowych – Biurze Spraw Dekretowych w dniu 9 października 2025 r. o godzinie 14:25, zaś ww. decyzja została podpisana tego samego dnia o godzinie 10:20. Podano, że podstawą wydania ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy był nie tylko przepis art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n., ale również szereg innych przepisów nakazujących organowi odmówić uwzględniania wniosku dekretowego. Organ nie zgodził się więc ze stanowiskiem Sądu, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji SKO generuje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto Prezydent podkreślił, że przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 marca 2025 r. powoduje niemożność zakończenia postępowania dekretowego w stosunku do gruntu dawnej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] hip. nr [...] wchodzącej obecnie w skład działki ew. nr [...] z obrębu [...], doprowadzi do sytuacji znacznego wydłużenia i tak trwającego już bardzo długo postępowania. W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że dowodu na to, iż istnieje związek przyczynowo – skutkowy między decyzją SKO z dnia 28 marca 2025 r., której wykonanie Sąd wstrzymał, a działaniami organu mogącymi spowodować trudne do odwrócenia skutki, dostarczył sam Prezydent załączając do przedmiotowego zażalenia odpis swojej decyzji z dnia 9 października 2025 r. nr 782/SD/2025, w której odmówił skarżącemu przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej działki. Skarżący zaznaczył, że z treści załączonej przez Prezydenta decyzji wynika, iż decyzja SKO z dnia 28 marca 2025 r. odegrała kluczową rolę przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego i w konsekwencji wydania odmownej decyzji dekretowej. Skarżący podkreślił, że gdyby decyzja ta stała się ostateczna, lokale w budynku posadowionym na przedmiotowej działce niesprzedane osobom trzecim stałyby się własnością m. st. Warszawy i mogłyby następnie stać się przedmiotem przekształcenia w odrębną własność i dalej przedmiotem obrotu na rynku nieruchomości. W tym skarżący upatruje możliwości powstania trudnych do odwrócenia skutków prawnych, gdyż nabywców chroniłaby rękojmia dobrej wiary ksiąg wieczystych. Skarżący zauważył, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia 4 września 1992 nr 298551 w odniesieniu do części budynku przy u. [...] związanej z lokalami niewyodrębnionymi, lokale te nie stanowią własności m. st. Warszawy (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1500/20). Odnośnie argumentacji zażalenia dotyczącej zbiegu w czasie wydania postanowienia WSA o wstrzymaniu decyzji SKO i wydaniu przez Prezydenta decyzji z dnia 9 października 2025 r. – którą Prezydent odmówił skarżącemu przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej działki, tj. wskazania przez Prezydenta, że wyspecjalizowana komórka Urzędu Miasta do spraw dekretowych otrzymała zaskarżone postanowienie w dniu 9 października 2025 r. o godz. 14:25, natomiast załączona do zażalenia decyzja dekretowa została podpisana tego samego dnia o godz. 10:20. – skarżący wskazał, że można z niej domniemywać, iż Prezydent chciał zasugerować, że w momencie podpisywania decyzji dekretowej nie był związany postanowieniem WSA z dnia 30 września 2025 r. wstrzymującym wykonanie decyzji SKO z dnia 28 marca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji wskazanego przepisu wynika, iż to na stronie spoczywa obowiązek wykazania we wniosku przesłanek zawartych w powołanym przepisie, to jest przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Zatem, instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu ochronę skarżącego przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody, przed dokonaniem przez sąd merytorycznej kontroli tej decyzji. Z tego względu, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, sąd bierze pod uwagę jedynie okoliczności, które mogą zaistnieć przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, a nie wszystkie skutki będące konsekwencją wykonania decyzji. W niniejszej sprawie rację miał skarżący, wyrażając we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji obawy, że w sprawie zostanie wydana decyzja w przedmiocie wniosku dekretowego, bowiem – jak wskazał sam Prezydent m. st. Warszawy w rozpoznawanym zażaleniu – dniu 9 października 2025 r. wydał decyzję, nr 782/SD/2025, którą odmówił skarżącemu uwzględnienia wniosku dekretowego w stosunku do gruntu dawnej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] hip. nr [...] wchodzącej obecnie w skład działki ew. nr [...]z obrębu [...]. Decyzja ta została załączona do niniejszego zażalenia. W uzasadnieniu ww. decyzji organ powołał się na wydaną w niniejszej sprawie (zaskarżoną) decyzję SKO z dnia 28 marca 2005 r., nr KOC/1064/Pd/21, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 25 stycznia 2021 r., nr 40/2020, odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej przy ul. [...], uregulowanej w KW nr [...], którą stanowi zabudowana działka gruntu nr [...] o pow. 0,0410 ha, w obr. [...]. Zatem decyzja z dnia 9 października 2025 r. może w istocie stać się ostateczna przed prawomocnym rozpatrzeniem niniejszej skargi przez WSA w Warszawie, co rzeczywiście może rodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, na które wskazuje skarżący zarówno we wniosku, jak i w odpowiedzi na niniejsze zażalenie. Zgodzić się zatem należy zarówno ze skarżącym, jak i z Sądem I instancji, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie z dnia 28 marca 2025 r. generuje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 w z zw. z art. 197 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.