I SA/Wa 85/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r. nr [...], stwierdzającą, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2001 r. nr [...] zatwierdzającą projekt podziału działek położonych w [...], przy ul. [...] i ul. [...], ozn. nr ew. [...] i [...] na działki nr ew. - odpowiednio - [...] i [...] oraz [...] i [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednak ze względu na to, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i stwierdziło nieważność decyzji z [...] lipca 2001 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr ew. [...] i umorzyło postępowanie w części dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr ew. [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy [...] decyzją z [...] lipca 2001 r. zatwierdził projekt podziału działek położonych w [...], przy ul. [...] i ul. [...], ozn. nr [...] i [...], na działki nr - odpowiednio - [...] i [...] oraz [...] i [...]. W. S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. stwierdziło, że decyzja z [...] lipca 2001 r. zatwierdzająca projekt podziału ww. działek została wydana z naruszeniem prawa, jednak ze względu na to, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Kolegium ww. decyzja Wójta Gminy [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji - Dz. U. z 2000 r. poz. 543), bowiem w jej wyniku dokonano podziału działki nr ew. [...] bez wymaganego wniosku lub zgody jej ówczesnych właścicieli. SKO w [...] wskazało jednocześnie, że nowopowstała działka nr [...] została przeznaczona pod drogę publiczną i przeszła na własność Skarbu Państwa, a na mocy umowy małżeńskiej z [...] marca 2002 r. J. M. stała się współwłaścicielką działki nr [...], co oznacza, że przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, niemożliwe do odwrócenia na gruncie postępowania administracyjnego. W. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że decyzja Kolegium jest niesprawiedliwa. Wnioskodawczyni podkreśliła, że wnosi jedynie o stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej podziału działki nr [...], której była współwłaścicielką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że w pełni podziela pogląd zaprezentowany w decyzji z [...] czerwca 2019 r., iż decyzja Wójta Gminy [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, tj. z rażącym naruszeniem art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w jej wyniku dokonano podziału działki nr [...] bez wymaganego wniosku lub zgody jej ówczesnych właścicieli (jedną ze współwłaścicielek tej działki była W. S., która jest nadal właścicielką działki nr ew. [...]). Zdaniem organu ponadto nie budzi wątpliwości, że byli właściciele działki nr [...] mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji jedynie w części dotyczącej podziału tej działki. Oznacza to, że Kolegium powinno odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej podziału działki nr [...], a w razie wszczęcia takiego postępowania - umorzyć je, jako wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego. Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będą ewentualne późniejsze zmiany stosunków własnościowych działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Organ nadzoru wskazał, że z informacji z rejestru gruntów i budynków wg. stanu na dzień [...] października 2019 r. wynika, że współwłaścicielami obu powstałych w wyniku podziału działki, tj. działki nr [...] i nr [...] są obecnie J. i J. małż. M., ewentualne zatem stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji również w tej części (gdyby do takiego stwierdzenia nieważności doszło) skutkowałoby powrotem do stanu sprzed podziału - powróciłaby działka nr ew. [...], której jedynymi współwłaścicielami byliby J. i J. małż. M. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że poddawana ocenie decyzja ostateczna wywołała nieodwracalne skutki prawne w części dotyczącej podziału działki nr ew. [...]. Kolegium nie podzieliło jednocześnie stanowiska, że ww. decyzja ostateczna wywołała nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające usunięcie decyzji z obrotu prawnego w części dotyczącej podziału działki nr [...]. Organ zaznaczył, że stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Z przepisu tego wynika zatem, że przejście powstających w wyniku podziału działek na własność wymienionych w tym przepisie podmiotów następowało jedynie w razie dokonania podziału na wniosek właściciela dzielonej nieruchomości. Bezsporne jest, że do podziału działki nr ew. [...] doszło bez wymaganej zgody jej współwłaścicieli. Oznacza to, że żadna z powstałych w wyniku jej podziału działek nie mogła przejść z mocy prawa na własność podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 ww. ustawy, co oznacza, że działka nr ew. [...] przez cały czas stanowiła i nadal należy do właścicieli działki o dawnym numerze [...] (sprzed podziału). Podział działki nr [...] nie wywołał zatem nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a i brak jest podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji ostatecznej, wydanej z rażącym naruszeniem art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z powołaniem się na ten przepis. J. M. i J. M. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na podstawie art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a 2) art. 8 k.p.a poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organu administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z [...] czerwca 2019 . orzeka, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa i wskazuje, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz po przedłożeniu wniosku przez W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium wydaje decyzję z [...] listopada 2019 r., w której orzeka o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2001 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] oraz orzeka o umorzeniu postępowania w części dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...]; 3) art. 107 § 2 i 3 k.p.a poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach. 2. naruszenie przepisu prawa materialnego: 1) art. 140 k.c. poprzez ograniczenie korzystania i rozporządzania własnością; 2) art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...], co powoduje wadę podziału działki nr [...] w zakresie braku dostępu do drogi publicznej, który to warunek jest konieczny do zagwarantowania przy podziale nieruchomości. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] marca 2021 r. skarżąca odniosła się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r. stanowisko w sprawie przedstawiła uczestniczka postępowania W. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności – dlatego podkreślenia wymaga, że fundamentalną zasadą procedury administracyjnej jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo – tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Artykuł 156 § 1 k.p.a. enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji . W myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykształcił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy wykładni prawa, wadliwość uzasadnienia ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Jeżeli bowiem przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. W sprawie niniejszej poza sporem jest , że treść art. 97 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. ( u.g.n.) stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanej przez organ decyzji podziałowej Wójta Gminy [...] jest oczywista i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. Wynika z niego wprost, że wniosek o podział może złożyć osoba, która ma w tym interes prawny a zatem w świetle art. 28 k.p.a. jej właściciel lub użytkownik wieczysty. Powyższe oznacza, że interesem takim nie legitymowali się właściciele działki nr [...] w stosunku do działki nr [...], gdyż ich interes miał charakter wyłącznie faktyczny. Tym samym kontrolowana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 97 ust.1 u.g.n. Uznać także należy, że wydanie decyzji o podziale nieruchomości w oparciu o wniosek zgłoszony przez podmiot do tego nieuprawniony, nie legitymujący się do niej tytułem prawnym, wywołało niewątpliwie skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa. Analogicznie właściciele dawnej działki [...] nie byli uprawnieni do żądania stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej odnoszącej się do działki nr [...], co uprawniało organ do umorzenia postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego, na podstawie art.105 § 1 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela także pogląd Kolegium, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2001r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie podziału działki nr [...]. Organ trafnie wskazał, że stosownie do art. 98 ust.1 u.g.n. na własność gminy przechodzą tylko takie działki wydzielone pod drogi publiczne , których podział został dokonany na wniosek właściciela, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia wymienionych w niej przepisów prawa. W odniesieniu do kwestii wydania przez Kolegium odmiennych decyzji pierwszo i drugoinstancyjnej podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego odzwierciedlona w art. 15 k.p.a. odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z powołanym art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Wobec powyższego, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu pierwszej instancji, co miało miejsce w sprawie niniejszej, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania , z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej . Oznacza to tym samym, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich twierdzeń i żądań strony oraz ustosunkowania się do nich zwłaszcza jeśli zostały zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Co do zarzutu pominięcia przez organ kwestii dostępu działek nr [...] i [...] do drogi publicznej Sąd zauważa, że rozważania w tym zakresie nie mogły być przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej z przyczyn wyjaśnionych powyżej. Także szczegółowy opis okoliczności faktycznych i ich następstw związanych z dokonanym podziałem dawnej działki nr [...] pozostaje bez wpływu na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Tym samym uznać należy, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Mając te okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a orzekł jak na wstępie. Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.