II SA/Kr 206/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. S. - L. i L. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości l. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. S. - L. i L. L. kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 6 października 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1,4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art.123 K.p.a. postanowił zaopiniować negatywnie przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] według załącznika graficznego stanowiącego integralną część niniejszego postanowienia jako niezgodny z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic [...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że zaproponowany podział geodezyjny polega na podziale działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] na działki: [...] o pow. 0,0802 ha (MN.5, KDX.4); [...] o pow. 0,0802 ha (MN.5, KDX.4); [...] o pow. 0,0880 ha (MN.5, KDX.4), a nowo wydzielane trzy działki podlegają ustaleniom MPZP obszaru "Rejon ulic [...]" i znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną o symbolu MN.5 oraz na terenie ciągów pieszych, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze o symbolu KDX.4. Organ pierwszej instancji podkreślił, że przepisy §17 ust. 1 i ust. 4 części tekstowej MPZP odnoszące się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolami: MN.I -MN.6 i MN.9-MN.12, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną, w zakresie parametrów nowo wydzielanych działek budowlanych stanowią, że przy dokonywaniu nowych podziałów geodezyjnych określa się minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych: 800 m2, gdy tymczasem nowo wydzielane działki nr [...] nie spełniają tego warunku. Z wyliczeń dokonanych na bazie dostępnego programu MSIP ustalono bowiem, iż: wydzielana działka [...] o pow. 802m2 w terenie MN.5 będzie mieć powierzchnię ok. 700m2; wydzielana działka [...] o pow. 802m2 w terenie MN.5 będzie mieć powierzchnię ok. 660m2; wydzielana działka [...] o pow. 880m2 w terenie MN.5 będzie mieć powierzchnię ok. 720m2. Zatem żadna z nowo wydzielonych działek nie osiąga minimalnej powierzchni narzuconej ustaleniami MPZP w terenach MN. Wymagany parametr 800m2 ma być spełniony tylko i wyłącznie w terenie MN, a nie rozszerzająco kosztem terenów o innym przeznaczeniu, co zdaniem organu jednoznacznie wynika z §6 ust. 2 ustaleń MPZP: W ramach wydzielonych terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania dopuszcza się realizację jedynie obiektów i urządzeń budowlanych, wskazanych w ustaleniach planu oraz prowadzenie robót budowlanych przy zachowaniu ustalonych planem parametrów i wskaźników. Takie stanowisko zajął organ l instancji w postanowieniu, które zostało uchylone przez SKO w K. i sprawa została przekazana organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Uwzględniając w ponownie prowadzonym postępowaniu zarówno wskazania Kolegium jak i ocenę WSA w Krakowie zawartą w wyroku z dnia 17 października 2019 r, sygn. akt II SA/Kr 748/1 organ skonkludował, że zapis zawarty w § 17 ust. 4 planu miejscowego jest niewystarczający by uznać, iż projektowany podział jest sprzeczny z MPZP obszaru "rejon ulic [...]". Dlatego też zgodnie z wytycznymi zawartymi w orzeczeniu SKO w K. organ l instancji poddał analizie kwestie przeznaczenia terenu - w związku z przedłożonym projektem podziału. W wyniku analizy zapisów planu dla obszarów o przeznaczeniu KDX4 organ l instancji ustalił, że proponowany podział geodezyjny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr.[...] jedn. ewid. [...], nie pozostaje w zgodności z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic [...] w K.. Jest tak dlatego, że przedłożony do zaopiniowania projekt podział przewiduje obsługę komunikacyjną wydzielanych działek budowlanych poprzez służebność drogową, która ma być ustanowiona w terenie przeznaczonym w planie pod tereny komunikacyjne KDX.4. Tak sporządzony projekt podziału nieruchomości nie służy możliwości realizacji celu przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym. Ustalenia plan dla terenu KDX.4 nie dopuszczają możliwości wykorzystania go na drogę dojazdową obsługującą działkę budowlaną, a tylko do obsługi ruchu pieszego i rowerowego. Wydzielane działki miałyby więc zapewnione wyłącznie dojście - a nie niezbędny dojazd. Brak nawet hipotetycznej możliwości realizacji zapisanego w planie przeznaczenia- w kontekście przedłożonego projektu podziału jednoznacznie wynika z zapisu § 6 ust. 2 ustaleń planu cyt: W ramach wydzielonych terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania dopuszcza się realizację jedynie obiektów i urządzeń budowlanych, wskazanych w ustaleniach planu oraz prowadzenie robót budowlanych przy zachowaniu ustalonych planem parametrów i wskaźników. Natomiast urządzenie takiego dojazdu po terenie o przeznaczeniu od publicznie dostępny ciąg pieszy nie służy realizacji docelowego zagospodarowania terenu w planie miejscowym, który zakłada ogólną dostępność tego terenu dla pieszych i rowerzystów. Zażalenie na to postanowienie złożyli A. S. i L. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i pozytywne zaopiniowanie projektowanego podziału nieruchomości. Podnieśli, że postanowienie jest sprzeczne z MPZP "Rejonu ulic [...]", gdyż narusza §12 ust. 2 oraz §17 ust. 4 jego części tekstowej w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 UGN. Ponadto postanowienie to rażąco narusza art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem w sprawie przedmiotowego projektu podziału nieruchomości zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2019r. sygn. akt II SA/Kr748/19, uchylający poprzednio wydane postanowienia obu instancji i wskazujący, iż brak jest podstaw do uznania, iż projektowany podział nieruchomości jest sprzeczny z MPZP (kopia wyroku została przedłożona przez strony w załączeniu do zażalenia). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że podział geodezyjny musi uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego po to, by przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania określonymi w planie. Na tle powołanego wyżej art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. należy stwierdzić, że badanie projektu podziału pod względem zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno 1) przeznaczenia terenu, jak i 2) możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, a zawarte www. przepisie słowo "zarówno" wskazuje, że zbadane muszą być obie te przesłanki. Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego uprawniony organ musi zatem zbadać, czy projekt realizuje określone w planie miejscowym przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Uprawniony organ musi też udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza (nie stwarza) hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, przez jego zagospodarowanie. Służebna rola ewidencyjnego podziału nieruchomości względem ustaleń ( planu miejscowego polega na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Należy również podkreślić, że ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, które miałyby powstać na skutek podziału. Jak wynika z akt sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w orzeczeniu SKO w K. organ l instancji poddał analizie kwestie przeznaczenia terenu - w związku z przedłożonym projektem podziału. W wyniku analizy zapis planu dla obszarów o przeznaczeniu KDX4 organ l instancji ustalił, że proponowany podział geodezyjny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr.[...] jedn. ewid. [...], nie pozostaje w zgodności z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic [...]" w K.. Jest tak dlatego, że przedłożony do zaopiniowania projekt podział przewiduje obsługę komunikacyjną wydzielanych działek budowlanych poprzez służebność drogową, która ma być ustanowiona w terenie przeznaczonym w planie pod tereny komunikacyjne KDX.4. Tak C sporządzony projekt podziału nieruchomości nie służy możliwości realizacji celu przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym. Ustalenia plan dla terenu KDX.4 nie dopuszczają możliwości wykorzystania go na drogę dojazdową obsługującą działkę budowlaną, a tylko do obsługi ruchu pieszego i rowerowego. Wydzielane działki miałyby więc zapewnione wyłącznie dojście - a nie niezbędny dojazd. Brak nawet hipotetycznej możliwości realizacji zapisanego w planie przeznaczenia- w kontekście przedłożonego projektu podziału jednoznacznie wynika z zapisu § 6 ust. 2 ustaleń planu cyt: W ramach wydzielonych terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania dopuszcza się realizację jedynie obiektów i urządzeń budowlanych, wskazanych w ustaleniach planu oraz prowadzenie robót budowlanych przy zachowaniu ustalonych planem parametrów i wskaźników. Natomiast urządzenie takiego dojazdu po terenie o przeznaczeniu od publicznie dostępny ciąg pieszy nie służy realizacji docelowego zagospodarowania terenu w planie miejscowym, który zakłada ogólną dostępność tego terenu dla pieszych i rowerzystów. W odpowiedzi na zarzuty podniesione w zażaleniu Kolegium uznało je za całkowicie chybione. Twierdzenia strony skarżącej dotyczące możliwości dojazdu przez ciąg pieszy KDX.4 do nieruchomości Wnioskodawców, jakoby wynikające z Zarządzenia Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 21.12.2018 r. w sprawie rozpatrzenia uwag i pism do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ulic [...]", nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Kolegium dokonało analizy Załącznika do ww. Zarządzenia tj. pozycji Lp.12, str. 6 i 7, z której wynika, że uwagi Wnioskodawców zostały uwzględnione w zakresie szerokości ciągu pieszego , który w liniach rozgraniczających dla terenu KDX.4W wynosi nie więcej niż 5 metrów. Uwaga ta (Ad. 2) jest zgodna z projektem planu i nie powoduje zmiany jego zapisów. Natomiast dopuszczenie dojazdu do posesji jest kwestia związaną z organizacją ruchu drogowego i nie mieści się w zakresie problematyki będącej przedmiotem planów miejscowych uregulowanej w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. S. – L. i L. L. zarzucając naruszenie: 1/ przepisów postepowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz normy planistycznej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejonu ulic [...]" – uchwała Rady Miasta Krakowa nr VII/120/19 - § 14 ust. 1 pkt 5 mpzp oraz § 16 ust. 1 pkt 4 mpzp - w zakresie ustalenia braku możliwości dojazdu poprzez tereny KDX.4; 2/ art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji i art. 6 K.p.a. gdyż w sprawie przedmiotowego projektu podziału nieruchomości zapadł prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2019 r. sygn.. akt II SA/Kr 748/19; 3/ art. 6, art. 7, art. 7a i 8 K.p.a. w związku z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 14 ust. 1 pkt 5 mpzp oraz § 16 ust. 1 pkt 4 mpzp i § 17 ust. 4 mpzp mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu i instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności postanowienia negatywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości. W ocenie organu projekt podziału sprzeczny jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż część działki, której projekt podziału dotyczy i na której to części projekt ten przewiduje obsługę komunikacyjną do nowo wydzielonych działek budowlanych, znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem KDX.4 tj. terenów ciągów pieszo-rowerowych. Ustalenia planu wykluczają zatem, wykorzystania tego obszaru jako drogi dojazdowej do nowo wydzielonych działek. Stanowisko to jest wadliwe. Zgodnie z dyspozycją art. 93 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.(dalej u.g.n.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Z kolei art. 94 ust 2 u.g.n. stanowi, że 2 zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z przepisów tych wynika, że opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia dokonuje całościowej oceny, czy projekt podziału nie jest sprzeczny z przeznaczeniem terenu określonym w planie. Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi wykazać, że projekt podziału stwarza (nie stwarza) hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2014 r. I OSK 107/13). Działka nr [...] zlokalizowana jest w obszarze, w którym Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszar "Rejonu ulic [...] w § 17 ust. 1 wyznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.1-MN.6 i MN.9-MN.12 z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną. Część obszaru tej działki położona jest w obszarze KDX.4 który zgodnie z § 14 ust 1 pkt 5a tiret 4 położony jest w obszarze oznaczonym tereny ciągów pieszych, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze, w obrębie których dopuszcza się również lokalizację dróg rowerowych, dla których ustala się następujące szerokości w liniach rozgraniczających w terenie KDX.4 - 5 metrów. Zapis ten pozornie wyklucza możliwość realizowania w tym obszarze drogi dojazdowej do nowo wydzielonych działek tj. działek objętych projektem podziału z uwagi na niemożność zagospodarowania wydzielonych działek gruntu w sposób sprzeczny z zapisami planu. Pozorność ta jednak jest myląca. Organ opiniując negatywnie projekt podziału tej nieruchomości nie wziął bowiem pod uwagę wszystkich zapisów Miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego obszar "Rejonu ulic [...]". Mianowicie w § 4 ust 1 pkt 25 mowa jest, iż ilekroć w uchwale jest mowa o dojazdach niewyznaczonych – należy przez to rozumieć niewydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, istniejące i nowe dojazdy, zapewniające dostęp do dróg publicznych – w ramach terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania. Z kolei przepis § 16 ust 1 stanowi, iż w przeznaczeniu poszczególnych terenów, z wyłączeniem terenu lasu oznaczonego symbolem ZL.1, mieści się zieleń towarzysząca oraz obiekty i urządzenia budowlane, takie jak dojazdy niewyznaczone. Przepis ten znajduje się w rozdziale III ustalenia szczegółowe przeznaczenie terenów, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów. W ocenie sądu dojazd do drogi publicznej z nowo wydzielonych działek może odbywać się w oparciu o wyżej przytoczone przepisy w dowolnym miejscu także w obszarze oznaczonym dotychczas symbolem KDX.4. Przesądza o tym kategoryczne brzmienie przepisów, w którym mowa o nieistniejących dotychczas (w sensie zapisów planu) dojazdach, zapewniających dostęp do dróg publicznych, w ramach terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania tj. także o ile nie przede wszystkim, do działek budowlanych. Przy czym dojazdy te mogą być wyznaczone w przeznaczeniu wszystkich terenów objętych zapisami planu z wyjątkiem terenu lasu oznaczonego symbolem ZL.1. Zapisy te dotyczą szczegółowego zagospodarowania terenów. Stanowisko organów obu instancji było więc wadliwe. Podkreślić też należy, iż aktualność zachowało stanowisko tutejszego sądu wyrażone wyroku z dnia 17 października 2019 r. II SA/Kr 748/19, iż przedmiotowy projekt podziału nieruchomości spełnia wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar "Rejonu ulic [...]" w zakresie wielkości nowo wydzielonych działek. Powtórzyć należy stanowisko zawarte w tym wyroku, iż godnie z § 4 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar "Rejonu ulic [...]" ilekroć w uchwale jest mowa o działce budowlanej – należy przez to rozumieć działkę budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945). Wyżej przywołana ustawa w art. 2 pkt 12 stawowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Dokonując analizy tego przepisu należy mieć na względzie dwie podstawowe cechy, o których mowa w ustawie a które charakteryzują działki budowlane. Pierwsza do wielkość i inne cechy (geometria i dostępność do drogi publicznej). Druga to wyposażenie jej w urządzenia infrastruktury technicznej. Zaistnienie obu tych cech mają zapewnić realizację obiektów budowlanych w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Terminu "urządzenia infrastruktury technicznej" ustawa ta nie definiuje. Można jednak uznać ze termin ten definiowany przez powiązaną tematycznie ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) jest przydatny do odkodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie. Zgodnie natomiast z 143 tej ustawy przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Tak więc droga (ustawa nie wymaga by była to droga publiczna – należy więc uznać, iż termin ten użyty jest w potocznym znaczeniu tego słowa) jest istotnym elementem urządzeń infrastruktury technicznej w jaką powinna być wyposażona działka budowlana. Przy czym podkreślenia wymaga, iż jest to cecha niezależna od dostępności działki do drogi publicznej. Należy więc uznać, że wyposażenie działki w ciąg pieszy lub pieszo-jezdny (dojazd niewyznaczony) czyli w drogę w potocznym rozumieniu tego słowa nie tylko nie jest sprzeczny z budowlanym przeznaczeniem danej działki ale wręcz stanowi o spełnieniu przez ta działkę ustawowych kryteriów do uznania jej za działkę budowlaną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.