I SA/Wa 412/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, Sędziowie, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Marek Maliński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2023 r. nr KOC/6097/Go/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako "Kolegium/organ"), postanowieniem z 13 grudnia 2023 r., nr KOC/6097/Go/23, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej również jako "Prezydent/organ I instancji") z 30 sierpnia 2023 r., nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr hip. [...] (dalej również jako "nieruchomość warszawska"). Postanowienie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość warszawska znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"), i zgodnie z art. 1 dekretu przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie - w myśl art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 z późn. zm.), stała się własnością Skarbu Państwa. Aktualnie teren nieruchomości warszawskiej zawiera się w działkach ewidencyjnych o nr: [...], [...] i [...] -cz., z obrębu [...], o łącznej powierzchni 0,0944 ha. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w [...] Wydział Hipoteczny z [...] sierpnia 1946 r., nr [...], tytuł własności nieruchomości warszawskiej uregulowany był jawnym wpisem na imię J. R. i A. R., w równych częściach niepodzielnie, na podstawie wniosku z [...] lutego 1942 r. za numerem [...]. Wnioskiem z [...]października 1946 r. J. R. i A. R., reprezentowani przez W. W., wystąpili w terminie o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym do nieruchomości warszawskiej. Orzeczeniem administracyjnym z [...] października 1952 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej. Następnie decyzją z [...] listopada 1953 r., nr [...], Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymano w mocy ww. orzeczenie administracyjne z [...] października 1952 r. Wnioskiem z 5 listopada 2014 r. B. R. wystąpił w imieniu swojej matki – M. C., spadkobierczyni przeddekretowych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej J. R. i A. R., o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] nr hip. [...], w zakresie aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...], z obrębu [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1952 r., nr. [...], w części obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1953 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] października 1952 r. w części obejmującej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. W związku z treścią decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], pismem z [...] grudnia 2019 r., złożonym przez pełnomocnika B. R. – adwokat A. K., ostatecznie wystąpiono o zwrot nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nr hip. [...], w zakresie aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Dodatkowo, pismem z [...] marca 2020 r. adwokat A. K., działając w imieniu B. R., uzupełniła wniosek z [...] grudnia 2014 r. w ten sposób, że wystąpiła o odszkodowanie za budynki zlokalizowane na gruncie nieruchomości warszawskiej. Postanowieniem z [...] maja 2021 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem B. R. z [...] listopada 2014 r. o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] nr hip. [...], ponowionego wnioskiem adwokat A. K. z [...] grudnia 2019 r. oraz uzupełnionego pismem z [...] marca 2020 r., do czasu rozpatrzenia wniosku dekretowego z 3 października 1946 r. J. R. i A. R. dotyczącego aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi B. R. 2 czerwca 2021 r. Decyzją z [...]września 2021 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...]. Wyrokiem z 2 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1123/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2021 r. W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy art. 214a ust. 2 u.g.n. nie ma zastosowania z uwagi na to, że przedmiotem postępowania dekretowego jest wyłącznie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wniosek dekretowy z [...] października 1946 r. pozostaje do rozpoznania w zakresie obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. [...] czerwca 2022 r. zmarła M. C., a spadek po niej nabył w całości jej syn – B. R., co potwierdził Sąd Rejonowy dla [...] w [...] w postanowieniu z [...] listopada 2022 r., sygn. akt [...]. Następnie, decyzją z [...] lipca 2023 r., nr [...], Prezydent [...] ponownie odmówił przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...]. Z kolei, decyzją z [...] listopada 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło w całości ww. decyzję Prezydenta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta. Postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem B. R. z [...] listopada 2014 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr hip[...], ponowionego wnioskiem adwokat A. K. z [...] grudnia 2019 r., do czasu rozpatrzenia wniosku dekretowego z [...] października 1946 r. J. R. i A. R. W jego uzasadnieniu Prezydent stwierdził, że skoro wniosek dekretowy w zakresie działki nr [...] nie został do chwili obecnej rozpatrzony, to postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości warszawskiej, zainicjowane wnioskiem B. R., który Prezydent zakwalifikował jako wniosek z art. 214 ust. 1 u.g.n., winno być zawieszone, z uwagi na to że roszczenie z art. 7 dekretu ma pierwszeństwo przed roszczeniami opartymi na innych podstawach prawnych, w tym art. 214 u.g.n. Zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta z [...]sierpnia 2023 r., nr [...], złożył B. R., reprezentowany przez adwokat A. K., podnosząc, że zawieszenie postępowania jest niezasadne, a organ winien nakazać dalsze prowadzenie niniejszego postępowania celem rozpoznania żądań B. R. W ocenie pełnomocnika, niczym nieuzasadnione są twierdzenia organu I instancji, że aktualnie brak było możliwości rozstrzygnięcia sprawy ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości w trybie art. 214 ust. 1 u.g.n. poprzez merytoryczne rozpoznania wniosku z [...] listopada 2014 r. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z 13 grudnia 2023 r., nr KOC/6097/Go/23, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z 30 sierpnia 2023 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że zachodzi zależność postępowań, czyli że istnieje związek przyczynowy, między uprzednim rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku dekretowego, a rozpatrzeniem niniejszej sprawy w trybie art. 214 u.g.n. i wydaniem decyzji. Związek przyczynowy uzasadnia zatem, zdaniem Kolegium, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium podniosło, że skoro uprawnienia, o których mowa w art. 214 u.g.n. zależą od tego, czy byłemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności i w odrębnej decyzji, gdyż w obydwu postępowaniach badane są inne przesłanki. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne pozostaje, zdaniem organu, że wniosek dekretowy z jakim wystąpili poprzedni właściciele nieruchomości warszawskiej nie został dotychczas rozpoznany decyzją ostateczną. Kolegium uznało zatem, że aktualnie brak jest możliwości rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości w trybie art. 214 u.g.n. z wniosku B. R. z [...] listopada 2014 r., ponieważ roszczenia oparte na art. 7 dekretu mają pierwszeństwo przed roszczeniami opartymi na innych podstawach. Powyższe postanowienie Kolegium stało się przedmiotem skargi B. R., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć oczywisty wpływ na wynik sprawy oraz błędne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia poprzez przytoczenie jedynie przepisów prawa i powielenie argumentacji zawartej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji, a w konsekwencji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Prezydenta . [...] z 30 sierpnia 2023 r., nr [...], zawieszającego z urzędu postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości do czasu rozpoznania wniosku z [...] października 1946 r. w sytuacji, gdy w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia tj. w dniu 13 grudnia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie miało świadomość, że obecnie całość postępowania w sprawie toczy się przed organem I instancji, jakim jest Prezydent [...], bowiem na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2023 r., nr [...], decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2023 r., nr [...], odmawiająca uwzględnienia wniosku została uchylona w całości, a to z uwagi na fakt, że co najmniej od [...] sierpnia 2023 r. (data sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dotychczasowym dzierżawcą [...] Sp. z o. o.) przedmiotowa nieruchomość nie jest już oddana do odpłatnego korzystania żadnemu podmiotowi trzeciemu, co oznacza, że ww. okoliczność powoływana dotychczas, jako jedyna przesłanka negatywna dotychczasowych negatywnych decyzji - w związku z dyspozycją art. 214a ust. 1 pkt 9 u.g.n. - polegająca na oddaniu całości nieruchomości do odpłatnego korzystania osobie trzeciej nie istnieje, a co za tym idzie organ I instancji miał możliwość merytorycznego rozpoznania złożonych wniosków, czego bezpodstawnie zaniechał. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] z 30 sierpnia 2023 r., nr [...]. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek nie na skutek zarzutów bezpośrednio w niej wskazanych. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z 30 sierpnia 2023 r., nr [...], o zawieszeniu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania o zwrot części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr hip. [...]. Organy wskazały, że toczące się obecnie postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku dekretowego z [...] października 1946 r. J. R. i A. R., dotyczącego części nieruchomości warszawskiej (działki nr [...]), ma bezpośredni związek z toczącym się przed Prezydentem postępowaniem w trybie art. 214 u.g.n. dotyczącym tej samej części nieruchomości, czyli działki nr [...] (vide: pismo pełnomocnika z [...] grudnia 2019 r.). Wobec tego do czasu rozpatrzenia wniosku dekretowego postępowanie o zwrot wskazanej części nieruchomości warszawskiej podlega zawieszeniu. W odniesieniu do zajętego przez organy stanowiska zauważyć należy, że uszło całkowicie uwadze tychże organów, że w aktach sprawy znajduję się postanowienie z [...] maja 2021 r., nr [...], na podstawie którego Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem B. R. z [...] listopada 2014 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr hip. [...], ponowionego wnioskiem adwokat A. K. z [...] grudnia 2019 r. oraz uzupełnionego pismem z [...] marca 2020 r., do czasu rozpatrzenia wniosku dekretowego z [...] października 1946 r. J. R. i A. R. dotyczącego aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Postanowienie to weszło do obrotu prawnego, ponieważ zostało doręczone pełnomocnikowi B. R. – adwokat A. K. – [...] czerwca 2021 r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie jego odbioru przez pełnomocnika (w aktach sprawy). Powyższa okoliczność powoduje, że chybione jest stanowisko organów o konieczności ponownego zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości warszawskiej (w zakresie działki nr [...]) prowadzonego w trybie art. 214 ust. 1 u.g.n. Wszak przedmiotowe postępowanie jest już zawieszone od 2021 r., co wynika z treści postanowienia z [...] maja 2021 r., nr [...]. Nie jest natomiast jasny dalszy los wspomnianego postanowienia z [...] maja 2021 r., nr [...], co rzutowało na treść wyroku wydanego przez Sąd w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem wypada, że brak jest w aktach sprawy jakiejkolwiek informacji na temat ostateczności ww. postanowienia Prezydenta z [...] maja 2021 r., jak też tego czy postępowanie zostało następnie przez organ I instancji podjęte lub nie. Wątpliwości w tym zakresie nasuwa bowiem treść korespondencji kierowanej do M. R. oraz B. R. (k.250, 256, 258), w której Prezydent wyjaśnił, że przyczyna zawieszonego tego samego dnia, co postępowanie z art. 214 u.g.n., postepowania odszkodowawczego za nieruchomość warszawską – nie ustąpiła (vide: postanowienie z [...] maja 2021 r., nr [...]). Skoro wskazana przyczyna nie ustąpiła, należy zadać pytanie dlaczego Prezydent nie przekazał stronom tożsamej informacji w zakresie postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości warszawskiej, które zostało zawieszone z tej samej przyczyny co postępowanie odszkodowawcze (nierozpatrzony wniosek dekretowy z [...] października 1946 r.)? Może to oznaczać, zdaniem Sądu, że w chwili wydania przez Prezydenta postanowienia z 30 sierpnia 2023 r., nr [...], zawieszającego z urzędu postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr hip. [...], postanowienie z [...] maja 2021 r., nr [...], nie funkcjonowało już w obrocie prawnym, co uzasadniałoby ponowne zawieszenie postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości w przypadku zaktualizowania się przeszkody do jego prowadzenia. Może jednak być i tak, że postanowienie z [...] maja 2021 r., nr [...], podobnie jak wydane tego samego przez Prezydenta postanowienie nr [...], nadal obowiązuję. To z kolei może prowadzić do wniosku, że postanowienie Prezydenta [...] z 30 sierpnia 2023 r., nr [...], jako wydane w warunkach nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Niemniej są to jedynie przypuszczenia Sądu wyprowadzone na podstawie analizy akt sprawy, w zasobie których brak jest wystarczających danych umożliwiających dokonanie jednoznacznych wniosków w tym zakresie. W tak ustalonym stanie sprawy Prezydent [...] powinien zatem jednoznacznie ustalić i potwierdzić okoliczność z jaką faktycznie datą postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości warszawskiej (działki nr [...]) prowadzonego w trybie art. 214 u.g.n. zostało zawieszone oraz czy nadal pozostaje zawieszone. Wynik powyższych czynności determinować będzie dalsze kroki procesowe Prezydenta w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, a o kosztach postępowania sądowego rozstrzygnął, na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a., w punkcie drugim wyroku.