I OZ 504/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. G. i G. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 300/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. G. i G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2023 r., nr KOC/7177/Go/23 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 maja 2024 r. odmówił P. G. i G. G. wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nich decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 4 grudnia 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Sąd I instancji wskazał, że wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej skarżący uzasadnili tym, iż zaskarżona decyzja umarza postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 27 września 2013r., co powoduje, że rozstrzygnięcie organu I instancji staje się ostateczne i może powodować nieodwracalne skutki prawne w postaci cywilnoprawnego ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawców. WSA uznał, że skarżący poza ogólnymi twierdzeniami nie wykazali w istocie, że wykonanie decyzji spowoduje niepowetowaną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, co uniemożliwia zastosowanie ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie jest zasadne. Stosownie do przepisu 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej P.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że wstrzymanie wykonania może dotyczyć wyłącznie tych zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki. Zaskarżona decyzja do takich aktów nie należy. Jej przedmiotem jest umorzenie postępowania odwoławczego. Decyzja taka nie nakłada na nikogo żadnych obowiązków ani też nikomu nie przyznaje uprawnień. Jej skutek jest wyłącznie procesowy. Istotne jest przy tym, że w analizowanym przypadku umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło wskutek ustalenia, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W tych okolicznościach badanie przesłanek wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków jest niecelowe. Zresztą zarówno wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jak i zażalenie nie odnoszą się wprost do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, próbują natomiast przekierować ocenę Sądu na decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 27 września 2013 r. (decyzja organu I instancji) ustanawiającej prawo użytkowania spornej nieruchomości na rzecz innych podmiotów. Odwołanie się przez skarżących do skutków decyzji organu I instancji jest zaś nieskuteczne, gdyż pomiędzy zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, a decyzją przyznającą prawo użytkowania wieczystego nie zachodzi tożsamość przedmiotowa (patrz odpowiednio uchwała NSA z 13 listopada 2023 r., II GPS 2/22, w której wyjaśniono zwrot "w granicach tej samej sprawy"). W postępowaniu ze skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze nie jest zatem dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, a do takich skutków de facto dążą skarżący w niniejszej sprawie. Decyzja organu I instancji nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy, która dotyczy wyłącznie kwestii procesowych, a nie materialnoprawnych. Wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej nie ma charakteru samodzielnego, jest pochodną skargi, nie inicjuje odrębnego postępowania sądowego. Ustalając zakres ochrony tymczasowej, Sąd powinien mieć na uwadze zakres i granice orzekania w postępowaniu ze skargi określone w art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Zakres orzekania przez Sąd w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania nie może być szerszy niż granice orzekania sądu rozpoznającego skargę. W tym zakresie nie mieści się decyzja organu I instancji rozstrzygająca sprawę administracyjną co do istoty. Decyzja organu odwoławczego o umorzeniu postępowania jest zaś rozstrzygnięciem procesowym, które nie podlega wstrzymaniu wykonania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.