I SA/Wa 352/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala sprzeciw.

Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 grudnia 2022 r. znak: SZ.gn.625.1.2020, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 2096 ze zm., dalej jako K.p.a.), uchylająca w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z 31 stycznia 2020 r. znak: WS-III.7515.2.9.2019.RW o odmowie uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z 22 marca 2019 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 2 grudnia 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości stanowiących uprzednio własność I. (J.) H. (wymienionego w pkt 6 orzeczenia). Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wystąpiły, po wydaniu ww decyzji nieważnościowej, o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 22 mara 2019 r., na podstwie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowieniem z 30 kwietnia 2019 r. Wojewoda Małopolski wznowił postępowanie w tej sprawie. Następnie decyzją z 31 stycznia 2020 r. odmówił uchylenia decyzji z 22 marca 2019 r. wskazując, że Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], dalej: "SP LP [...]" nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Od decyzji tej odwołanie wniósł Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wskazując, że postępowanie dotyczyło jego interesu prawnego. SP-LP[...] jest właścicielem nieruchomości objętych orzeczeniem z 2 grudnia 1954 r. a tym samym przysługuje mu przymiot strony postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylając zaskarżoną decyzją, decyzję Wojewody Małopolskiego z 31 stycznia 2020 r., uznał za wadliwą ocenę Wojewody co do braku interesu prawnego w toczącym się postępowaniu wznowieniowym. Wskazał, że Wojewoda nie uwzględnił złożonych przez Nadleśnictwo dokumentów w postaci kopii wykazu synchronizacyjnego powierzchni parceli gruntowych nieruchomości objętych wykazem hipotecznym Lwh [...] i [...], obręb [...], kopii wykazu zmian gruntowych dla nieruchomości położonych w [...] stanowiących własność Skarbu Państwa (ww.), wypisu z rejestru gruntów. Z dokumentów tych wynika, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] objęte księgą wieczystą nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w zarządzie Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Organ II instancji wskazał, że organ I instancji ustalił, że z księgi wieczystej [...] nie wynika aby SP LP [...] stało się właścicielem tych działek na podstawie orzeczenia PPRN w [...] z 2 grudnia 1954 r. Powołując się na zgormadzoną dokumentację, organ I instancji stwierdził, że nie wynika z nich aby działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] należały kiedykolwiek do J. H. i były przedmiotem przejęcia na podstawie kwestionowanego orzeczenia z 2 grudnia 1954 r. W orzeczeniu tym nie określono jakie nieruchomości były przedmiotem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa a jedynie wskazano ogólną powierzchnię przejętych nieruchomości, a zatem ustaleń w tym zakresie nie może czynić organ obecnie. W konsekwencji wnioskodawca postępowania wznowieniowego nie ma interesu prawnego w postępowaniu wznowieniowym. Organ II instancji nie zgodził się z koncepcją zaprezentowaną przez organ I instancji. Jego zdaniem Skarb Państwa ma przymiot strony nawet gdyby orzeczenie wywłaszczeniowe nie określało w sposób precyzyjny przedmiotu przejęcia. Organ I instancji nie dokonał ustaleń które by podważały wywody Nadleśnictwa co do przysługiwania mu przymiotu strony. Organ I instancji dysponował dokumentami z których wynika jakie parcele stanowiły własność J. H. Kopie arkuszy posiadłości gruntowych nr [...] i [...] przesłał bowiem Wojewodzie Starostwa [...]. Wynika z nich że grunt położony w gminie [...] objęty lhw [...] stanowił własność I. (J.) H. a grunt położony w tej samej miejscowości objęty lwh [...] stanowił współwłasność I. H. Z nadesłanego przez stronę skarżącą wykazu synchronizacyjnego wynika, że parcele nr [...], część parceli [...] i część parceli [...] weszły w skład działki [...]; część parcel [...], [...], [...] i parcele [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] weszły w skład działki [...]. Dla działki [...]założono KW nr [...] i uwidoczniono w nim prawo własności Skarbu Państwa PFZ a dla działki [...] założono kw [...] i uwidoczniono w niej prawo własności Skarbu państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Następnie zmieniono oznaczenie działki [...] na działkę [...] a oznaczenie działki [...] na [...]. Decyzją PPRN w [...] z [...] grudnia 1970 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia wsi [...] działki [...] i [...] wpisano do nowej księgi wieczystej nr [...]w której jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa -Państwowe Gospodarstwo leśne Nadleśnictwo [...]. Oznacza to, że działki [...] i [...] w dniu [...] marca 2019 r. stanowiły własność Skarbu Państwa w zarządzie LPN[...]. Pozwala to na ustalenie, że podmiotowi temu przysługiwał przymiot strony. Organ II instancji wskazał nadto na inną wadę decyzji. Polegała ona na ocenie merytorycznej przez organ sprawy podczas gdy ustalenie braku przymiotu strony wyklucza taką możliwość. Organ II instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien uwzględnić powyższe wytyczne i ocenić czy Nadleśnictwu przysługuje przymiot strony, wskazując, że podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej było orzeczenie PPRN w [...] z [...] grudnia 1954 r. i że trudności w ustaleniu stanu faktycznego nie mogą szkodzić aktualnym właścicielom. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł R. H. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z 31 stycznia 2020r. w sytuacji w której decyzja Ministra od której wnoszony jest sprzeciw została wydana w ramach postępowania wznowieniowego od ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność innej decyzji a SP LP [...] wnosząc o wznowienie postępowania nie zdołał wykazać że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym i w związku z tym nie wykazał przysługiwania mu interesu prawnego w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał na niemożność ustalenia w toku postępowania tożsamości nieruchomości objętych wywłaszczeniem z nieruchomościami których właścicielem jest obecnie SP LP [...], a to z tego powodu, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie określa przedmiotu wywłaszczenia a jedynie powierzchnię i właściciela, co było powodem stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Niedopuszczalne, jest zdaniem Skarżącego czynienie obecnie ustaleń w tym przedmiocie gdyż stanowiłoby ingerencję w treść orzeczenia PPRN w [...] a to jest niedopuszczalne w trybach nadzwyczajnych a takim jest postępowanie wznowieniowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., – dalej jako P.p.s.a.) który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 K.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 K.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 K.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Podstawą do wydania decyzji przez organ I instancji było ustalenie, że wnioskujący o wznowienie postępowania SP LP [...] nie posiada statusu strony. Mimo tych ustaleń organ I instancji dokonał oceny wniosku i uznał, że decyzja nieważnościowa była decyzją prawidłową gdyż została wydana z rażącym naruszeniem art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (D.U. R.P. Nr 46, poz. 339) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku gdy właścicieli nieruchomości jest nieznany (D.U.. Nr 45, poz. 416). Trafnie wskazał Minister, że ustalenia organu o braku przymiotu strony wyklucza możliwość weryfikacji decyzji pod wzglądem merytorycznym. Już to powoduje przyjęcie, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 K.p.a. po wznowieniu postępowania (co nastąpiło w tej sprawie stosownym postanowieniem) organ przystępuje do merytorycznej oceny wniosku o wznowienie oceniając go pod kątem wskazanych przyczyn wznowienia (tu niebranie udziału w postępowaniu nieważnościowym) i rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Z kolei konsekwencją tych ustaleń jest, zgodnie z art. 151 K.p.a. odmowa uchylenia decyzji gdy stwierdzony zostanie brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, 145 a lub 145b albo uchylenie decyzji dotychczasowej gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, 145a lub 145b i wydanie rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Ewentualnie zastosowanie rozstrzygnięcia z § 2 tego artykułu (stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa). Po drugie Sąd w pełni akceptuje wywody organu II instancji co do oceny kwestii braku legitymacji SP LP [...]. Sąd nie będzie powielał wywodów organu II instancji w tym zakresie, przyjmując je jak własne. Trzeba przy tym wskazać, że twierdzenia skarżącego co do braku możliwości ustalenia jakie nieruchomości były przedmiotem przejęcia na rzecz Skarbu Państwa w sytuacji w której nieruchomości te zostały następnie objęte zapisami ksiąg wieczystych, nie zasługują na uwzględnienie. Ujawnienie nieruchomości w księgach wieczystych oznacza, że była możliwa ich identyfikacja i odniesienie do obecnych numerów ewidencyjnych działek. Poza tym w księgach wieczystych jako podstawę wpisu wskazano orzeczenie PPRN z 2 grudnia 1954 r., co oznacza, że orzeczenie to weszło do obrotu prawnego i było wykonalne. Jak trafnie wskazuje organ znajdujące się w sprawie dokumenty geodezyjne i synchronizacyjne w ogóle nie zostały przez organ I instancji ocenione, co w konsekwencji doprowadziło organ do wniosków co do braku po stronie SP LP [...] przymiotu strony i stan taki istniał w dacie wydawania decyzji nieważnościowej, co wynika z wpisów w księdze wieczystej, [...]. Powoływany w uzasadnieniu skargi wyrok WSA z 14 stycznia 2020r. I SA/WA 1220/20 oparty był na zupełnie innych ustaleniach faktycznych. W sprawie ten Sąd stwierdził, że nie została wykazana tożsamość gruntów objętych przejęciem z gruntami których właścicielem był SP LP [...] wskazując jednocześnie, że aby móc uczestniczyć w postępowaniu nieważnościowym konieczne jest wykazanie, że podmiotowi przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości pochodzącej z wywłaszczonej wcześniej nieruchomości. W tamtej sprawie tytułu tego Sąd nie odnalazł. Skoro zatem organ I instancji wydał decyzję w której przede wszystkim ocenił przymiot strony postępowania wznowieniowego i przyjął jego brak a następnie wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, oraz 151 § 2 K.p.a. to organ II instancji, uznając ustalenia organu I instancji za wadliwe musiał zastosować art. 138 § 2 K.p.a. abstrahując od tego, że powołany przepis art. 151 § 2 w ogóle nie miał zastosowania w tej sprawie w świetle ustaleń organu I instancji. Podstawa prawna wydanej przez organ I instancji decyzji jest więc wewnętrznie sprzeczna. Wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. jest możliwe tylko wtedy gdy organ stwierdzi, że nie można uchylić decyzji na podstawie art. 146 K.p.a. (upływ terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji) a nie w sytuacji gdy organ uznaje (choć nie trafnie), że wnoszący podanie o wznowienie nie ma przymiotu strony w postępowaniu. W świetle powyższych okoliczności w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji celem prawidłowego zbadania interesu prawnego SP LP [...] należy uznać za uzasadnione, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Z tego względu nieuzasadnione są zarzuty podniesione przez stronę skarżącą. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w P.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.