I SA/Wa 2967/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. T., J. R., A. N., L. G., A. B., M. C., M. C., M. R., M. M., A. C., Z. N., C. N. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 października 2022 r. nr DO3.7611.47.2021.AB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 października 2022 roku znak: DO3.7611.47.2021.AB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa, Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako organ/minister), uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 20 kwietnia 1999 r. nr GN.5.3.-R-686/98 i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 8.06.1951 r. nr MT-VII-2/2450/51 utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 26.06.1950 r. nr PB/1653/50/III/ca. W uzasadnieniu organ podał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako ustawa). W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Skarżący zarzucili ministrowi: 1. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy przepis ten: - narusza zasadę demokratycznego państwa prawa, zasadę ochrony interesów strony w toku postępowania oraz zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa poprzez dokonanie znaczącej zmiany przepisów w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego; - narusza zasadę proporcjonalności poprzez użycie przez ustawodawcę nieproporcjonalnych środków do realizacji celu założonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13; co w konsekwencji skutkuje pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...] w W. z uwagi brak możliwości uzyskania prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej; 2. art. 2 ust. 2 ustawy w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przepis ustawy jest niezgodny z zasadą równości wyrażoną ww. przepisie Konstytucji poprzez różnicowanie sytuacji obywateli państwa polskiego, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi brak możliwości uzyskania prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej; 3. art. 2 ust. 2 ustawy w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy przepis ten doprowadził do pozbawienia ochrony prawnej praw majątkowych skarżących oraz do materialnoprawnego zróżnicowania statusów własności, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...] w W. z uwagi brak możliwości uzyskania prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej 4. art. 2 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji w sytuacji gdy przepis ustawy nowelizującej narusza zasadę pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa poprzez dokonanie znaczącej zmiany przepisów w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do odszkodowania (...); 5. art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. [dalej jako: Konwencja Europejska] w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Europejskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez naruszenie zasady zakazu dyskryminacji w zakresie ochrony prawa własności mienia skarżących wyrażonych w Konwencji Europejskiej, co skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do ubiegania się o odszkodowanie (...), 6. art. 6 ust. 1 Konwencji Europejskiej w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Europejskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez umorzenie postępowania administracyjnego i pozbawienie skarżących prawa do rzetelnego procesu sądowego i prawa do ubiegania się o odszkodowanie z uwagi na brak prejudykatu koniecznego do wytoczenia powództwa o odszkodowanie związanego z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii w całości oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko organu co do tego, że zmiana kpa dokonana mocą ustawy, a w szczególności jej art. 2 uniemożliwiają dalsze procedowanie w zakresie nadzoru nad aktami administracyjnymi z połowy XX wieku (1951r.). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od daty doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia umarza się z mocy prawa. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści ww orzeczenia TK wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc). Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2, 32 ust. 1 czy art. 64 ust. 2. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Nie można też mówić wprost o naruszeniu prawa własności czy prawa do odszkodowania, bo kwestionowany art. 2 ustawy, nie pozbawia (bezpośrednio) skarżących ani prawa własności, nie pozbawia też skarżących prawa do odszkodowania, a przy tym prawo do odszkodowania nie zostało w tym zakresie ograniczone, natomiast poprzez wprowadzenie do obrotu art. 2 ustawy zostało ograniczone czasowo prawo weryfikowania w ramach nadzoru aktów administracyjnych sprzed 7 dekad - jak przykładowo w sprawie niniejszej. Trzeba zdecydowanie podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 60-ciu czy po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje i było przedmiotem licznych nadużyć. Aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 kc), a z kolei Kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Nie jest też nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, i przykłady tego rodzaju regulacji można spotkać w wielu aktach prawnych. Istotne jest natomiast to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy. Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww wyroku TK z 12 maja 2016r. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych z połowy ubiegłego wieku – przy systemowym wykorzystywaniu przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie. W okresie, w jakim było prowadzone kontrolowane w ramach nadzoru postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym najdłużej w przypadku urzędów na szczeblu centralnym a maksymalny okres przechowywania akt wynosił 15 lat (§ 10 ust. 1 lit a rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Wywodzenie z braku dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat - skutków pozytywnych dla stron – stanowiło zatem nadużycie prawa, stąd interwencja ustawodawcy skutkująca wprowadzeniem terminu przedawnienia także w sprawach administracyjnych. W ocenie Sądu umorzenie postępowania nadzorczego nie doprowadziło też do naruszenia art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji Europejskiej. Sąd nie dopatrzył się w art. 2 ustawy "dyskryminacji w zakresie ochrony prawa własności mienia skarżących" (z uwagi na płeć czy kolor skóry, ani jakiejkolwiek dyskryminacji majątkowej); jak również nie uznał za trafny zarzutu co do pozbawienia skarżących prawa do rzetelnego procesu. Pozbawienie własności miało miejsce w 1951r. i z tego czasowego punktu widzenia a także obowiązujących wówczas na terenie PRL przepisów należy wywodzić skutki prawne wynikające z nacjonalizacji czy wywłaszczenia. Odwoływanie się zatem do przepisów obowiązującej obecnie Konstytucji czy Konwencji europejskich wiążących RP w ramach traktatów z XXI wieku – wydaje się chybione. Sąd nie uznał za zasadne zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez TK skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. Ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności art. 158 § 3 kpa czy art. 2 ustawy - będzie podstawą do zastosowania art. 145a kpa. Na tym etapie sprawy powoływanie się na normy Konstytucyjne - przy negowaniu ważności aktu administracyjnego sprzed 7 dekad – w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).