I OSK 2290/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak–Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 718/20 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2020r., sygn. akt I SA/Wa 718/20, oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. L., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania: 1) artykułu 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 września 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U z 2021 r. poz. 137, dalej p.u.s.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), powoływanej jako k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi od decyzji SKO, wobec podzielenia przez sąd administracyjny, w ślad za organem błędnego uznania, że sprawa podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowa z uwagi na uprzednią kontrolę legalności dokonaną wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r. (sygn. I SA/Wa 1383/14) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 roku (sygn. I OSK 1145/15), pomimo że postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 3 marca 2014 r. jest postępowaniem nadzorczym (nadzwyczajnym), którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji nr [...] pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a., podczas gdy kontrola dokonana ww. wyrokami dotyczyła zwykłego trybu administracyjnego i nie obejmowała przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a., których istnienia wnioskodawczyni upatruje w związku z wydaniem decyzji nr [...], a tym samym brak jest przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie zgłoszonego dnia 3 marca 2014 r. przez stronę skarżącą żądania, 2) artykułu 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem kontrolowana w ramach postępowania nieważnościowego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] tak jak i utrzymana nią w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 października 2018 roku, nr [...] oraz poprzednie decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] wydane w sprawie są obarczone wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki stwierdzenia ich nieważności. 3) artykułu 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. polegające na naruszeniu zasad legalizmu i pogłębionego zaufania strony postępowania do władzy publicznej w stopniu decydującym ostatecznie o jej wyniku poprzez brak rzetelnego i dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji zaakceptowanie przez sąd administracyjny błędnego uznania, iż pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą zakończoną wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r. (sygn. I SA/Wa 1383/14) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 r. (sygn. I OSK 1145/15) zachodzi tożsamość przedmiotowa, w sytuacji gdy przedmiot obu spraw jest odmienny; 4) artykułu 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wielu kwestiach zgłaszanych wcześniej, jak i przedstawionych w skardze nie dokonało oceny prawnej, co skutkowało nienależytym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń i odniesienie się tylko do jednej kwestii, co uniemożliwiało realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiało dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w zestawieniu z zarzutami z punktu 1. 5) artykułu 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszeń Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] które niedostatecznie lub błędnie wyjaśniło podstawy i przesłanki utrzymania w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 roku, nr [...]; 6) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż SKO w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2013 r., [...] jest związane oceną prawną i uzasadnieniem wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 roku (sygn. I SA/Wa 1383/14) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 roku (sygn. I OSK 1145/15), podczas gdy ww. orzeczeniami oddalono skargi M. L., w związku z czym nie zawierają one ocen prawnych i wskazań do dalszego postępowania, jak również stanowisko w nich wyrażone nie odnosi się do przedmiotu postępowania zakończonego decyzją [...], czyli zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013 roku ([...]); 7) artykułu 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że kontrolowane postępowanie nadzorcze było prowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie nie została przeprowadzona właściwa analiza sprawy na skutek wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie z dnia [...] października 2018 roku i faktyczne jedynie oparcie się na już poczynionych w sprawie błędnych ustaleniach zarówno przez sąd administracyjny I instancji, jak i przez organ administracyjny i w konsekwencji nierozpoznanie sprawy; Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Przy piśmie z dnia 14 maja 2021 r. Urząd Stanu Cywilnego [...] przesłał odpis skrócony aktu zgonu M. L. z którego wynika, że skarżąca kasacyjnie zmarła w dniu 13 marca 2021 r. W dniu 26 maja 2021 r. wpłynął do sądu akt poświadczenia dziedziczenia, z którego wynika, że spadek po M. L. nabył w całości P. L. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz 329 dalej jako "p.p.s.a."), gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te okazały się jednak nieskuteczne. W pierwszej kolejności podnieść należy, że w sprawie niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] stycznia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] października 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] maja 2013 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1995 r. i z [...] lutego 1996r., odmawiających stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydium Rady Narodowej z [...] i [...] marca 1952 r. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1952 r. [...] odmówiono J. R. przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego. Z kolei orzeczeniem z [...] marca 1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło J. R. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. M. L. (następczyni prawna J.R.) zakwestionowała te orzeczenia w trybie nadzoru, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 1995 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia ich nieważności. Zaś decyzją z [...] lutego 1996 r. nr [...] SKO utrzymało swoje rozstrzygnięcie w mocy. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] i [...] decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2014r. nr [...]. Wyrokiem z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1383/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z [...] marca 2014 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z [...] maja 2013 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 marca 2017 r. sygn. I OSK 1145/15, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. M. L. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie nieważnościowe jako bezprzedmiotowe decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem podniósł, że skarżąca ponownie zmierzała do wyeliminowania decyzji, która prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie (I SA/Wa 1383/14) uznana została za zgodną z prawem. Powołując się na uzasadnienienie wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną (I OSK 1145/15) WSA podkreślił, że praktyka badania tych samych kwestii materialnoprawnych, będących przedmiotem uprzednich kontroli, prowadziłaby bezpodstawnie do ponownego weryfikowania legalności decyzji, w stosunku do których już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis art. 105 k.p.a, stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy na tę decyzję została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego i skarga ta została oddalona, względnie sąd orzekł o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., II OSK 122/19 i z 10 października 2012 r., II OSK 1087/11). W sytuacji zaś, gdy postępowanie zostało wszczęte należało je umorzyć, tak jak w sprawie niniejszej. Bowiem, kwestionowane w trybie nadzwyczajnym orzeczenie było poddane kontroli sadowoadministracyjnej, w trakcie której sądy obu instancji dokonały kontroli tego orzeczenia pod względem jego legalności, w tym z urzędu badały i dały temu wyraz w uzasadnieniach orzeczeń, czy nie zachodzą przesłanki jego nieważności. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż brak było podstaw do ponownego badania legalności kwestionowanych decyzji, tym razem w trybie nieważnościowym, po negatywnym wyniku kontroli w trybie zwykłym, w sytuacji gdy skarżąca nie wskazuje na okoliczności, które pominęły sądy, a wypełniają one przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zaskarżonym wyroku szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi, które zostały powtórzone w skardze kasacyjnej. Trafnie też Sąd zaaprobował działania organu przeprowadzone w ramach wstępnej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji polegające na dokonaniu analizy porównawczej co do zakresu sprawy rozpoznanej prawomocnym wyrokiem oraz zakresu wniosku zawierającego żądanie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w kontekście stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (por. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). W niniejszej sprawie organ administracji publicznej w sposób niewadliwy uznał, że w sprawie zachodzi taka przeszkoda, gdyż okoliczności na które powoływała się wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2020 r. M. L. w istocie ponownie zmierzała do podważenia legalności orzeczeń administracyjnych z [...] marca 1952 r. (odmowa przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego) i z [...] marca 1952 r. (odmowa przyznania własności czasowej z powodu spóźnionego wniosku). Jednakże, pomijała zasadniczą dla sprawy kwestię, a mianowicie to, że SKO w postępowaniu nieważnościowym zakończonym w 2013 r. (w pierwszej instancji) nie miało podstaw, by stwierdzić nieważność niekorzystnych dla M. L. decyzji wydanych w 1995 r. i 1996 r., skoro istniały podstawy do wydania odmownych decyzji dekretowych z 1952 r., bowiem wniosek dekretowy J. R. nie został złożony w terminie materialnoprawnym, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Tym samym, w okolicznościach tej sprawy prawidłowe było umorzenie postępowania administracyjnego, jako że istniała przeszkoda przedmiotowa do kontynuowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.