I OSK 2297/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 352/23 w sprawie ze sprzeciwu R. H. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SZ.gn.625.1.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 9 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 352/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił sprzeciw R. H. (dalej: Sprzeciwiający się) od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister/organ II instancji/organ odwoławczy) z 22 grudnia 2022 r. nr SZ.gn.625.1.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Przedmiotem sprzeciwu była ww. decyzja Ministra z 22 grudnia 2022 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), uchylająca w całości decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: Wojewoda/organ I instancji) z 31 stycznia 2020 r. nr WS-III.7515.2.9.2019.RW o odmowie uchylenia decyzji Wojewody z 22 marca 2019 r. nr WS-III.7515.2.31.2016.RW o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 2 grudnia 1954 r. nr L.R.RI.IV/12/44/54 (dalej: orzeczenie Prezydium) w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości stanowiących uprzednio własność I. (J.) H. (wymienionego w pkt 6 orzeczenia). Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: Skarb Państwa - Nadleśnictwo) wystąpiło, po wydaniu ww. decyzji nieważnościowej, o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 22 marca 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda postanowieniem z 30 kwietnia 2019 r. wznowił postępowanie w tej sprawie. Następnie decyzją z 31 stycznia 2020 r. odmówił uchylenia decyzji z 22 marca 2019 r. wskazując, że Nadleśnictwo - nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium. Od decyzji tej odwołanie wniósł Skarb Państwa - Nadleśnictwo wskazując, że postępowanie dotyczyło jego interesu prawnego. Podniosło, że jest właścicielem nieruchomości objętych orzeczeniem z 2 grudnia 1954 r., a tym samym przysługuje mu przymiot strony postępowania. Minister uchylając zaskarżoną decyzją Wojewody z 31 stycznia 2020 r., uznał za wadliwą ocenę Wojewody, co do braku interesu prawnego w toczącym się postępowaniu wznowieniowym. Wskazał, że Wojewoda nie uwzględnił złożonych przez Nadleśnictwo dokumentów w postaci kopii wykazu synchronizacyjnego powierzchni parceli gruntowych nieruchomości objętych wykazem hipotecznym Lwh 153 i 68, obręb [...], kopii wykazu zmian gruntowych dla nieruchomości położonych w Z. stanowiących własność Skarbu Państwa, wypisu z rejestru gruntów. Z dokumentów tych wynika, że działki ewidencyjne nr 196/1 i 278/1 objęte księgą wieczystą nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w zarządzie Nadleśnictwa. Organ II instancji wskazał, że Wojewoda ustalił, że z księgi wieczystej [...] nie wynika, aby Nadleśnictwo stało się właścicielem tych działek na podstawie orzeczenia z 2 grudnia 1954 r. Powołując się na zgromadzoną dokumentację, Wojewoda stwierdził, że nie wynika z nich, aby działki 493, 495, 497, 504, 507, 484, 530, 523, 526 oraz 610 należały kiedykolwiek do J. H. i były przedmiotem przejęcia na podstawie kwestionowanego orzeczenia z 2 grudnia 1954 r. W orzeczeniu tym nie określono, jakie nieruchomości były przedmiotem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, a jedynie wskazano ogólną powierzchnię przejętych nieruchomości, a zatem ustaleń w tym zakresie nie może czynić organ obecnie. W konsekwencji wnioskodawca postępowania wznowieniowego nie ma interesu prawnego w postępowaniu wznowieniowym. Minister nie zgodził się z koncepcją zaprezentowaną przez Wojewodę. Jego zdaniem Skarb Państwa – Nadleśnictwo ma przymiot strony nawet gdyby orzeczenie wywłaszczeniowe nie określało w sposób precyzyjny przedmiotu przejęcia. Organ I instancji nie dokonał ustaleń, które by podważały wywody Nadleśnictwa, co do przysługiwania mu przymiotu strony. Zdaniem Ministra, Wojewoda dysponował dokumentami, z których wynika, jakie parcele stanowiły własność J. H. Kopie arkuszy posiadłości gruntowych nr 95 i 264 przesłał, bowiem Wojewodzie - Starosta [...]. Wynika z nich, że grunt położony w gminie Z. objęty lwh 153 stanowił własność I. (J.) H., a grunt położony w tej samej miejscowości objęty lwh 68 stanowił współwłasność I. H. Z nadesłanego przez stronę skarżącą wykazu synchronizacyjnego wynika, że parcele nr 7230, część parceli 7252 i część parceli 7251 weszły w skład działki 516/3; część parcel 7252, 7251, 7715 i parcele 7250, 7249,7248, 7247, 7246, 7245, 7244, 7243, 7290, 7289, 7289, 7286, 7333, 7332, 7331, 7330, 7329, 7328, 7327, 7395, 7396, 7397, 7398, 7399, 7422, 7717/2, 7718/2, 7719/2, 7720/1, 7721/1, 7722/2, 7723/1, 7724/2, 7725/1, 7732/2, 7733/1, 7735/1 weszły w skład działki 478. Dla działki 516/3 założono KW nr [...] i uwidoczniono w nim prawo własności Skarbu Państwa [...], a dla działki 478 założono KW [...] i uwidoczniono w niej prawo własności Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Następnie zmieniono oznaczenie działki 516/3 na działkę 278/1, a oznaczenie działki 478 na 196/1. Decyzją PPRN w [...] z 24 grudnia 1970 r. nr 40/9/70 w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia wsi Z. działki 278/1 i 196/1 wpisano do nowej księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciel ujawnione jest Nadleśnictwo. Oznacza to, że działki 196/1 i 278/1 w dniu 22 marca 2019 r. stanowiły własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa. Pozwala to na ustalenie, że podmiotowi temu przysługiwał przymiot strony. Minister wskazał nadto na inną wadę decyzji. Polegała ona na ocenie merytorycznej sprawy przez Wojewodę, podczas gdy ustalenie braku przymiotu strony wyklucza taką możliwość. Reasumując Minister wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda powinien uwzględnić powyższe wytyczne i ocenić czy Skarbowi Państwa - Nadleśnictwu przysługuje przymiot strony, wskazując, że podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej było orzeczenie z 2 grudnia 1954 r. i że trudności w ustaleniu stanu faktycznego nie mogą szkodzić aktualnym właścicielom. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) wywiódł Sprzeciwiający się. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 352/23 Sąd I instancji oddalił wniesiony sprzeciw. Sąd I instancji wskazał, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest odmienny od zakresu kontroli w sprawach wywołanych skargą. Z przepisów art. 64b § 2 i 3, art. 64e, art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że kontrola sądu w sprawie ze sprzeciwu ma charakter znacznie węższy, niż w przypadku wniesienia skargi. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada, zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Dalej Sąd I instancji podał, że podstawą do wydania decyzji przez Wojewodę było ustalenie, że wnioskujący o wznowienie postępowania Skarb Państwa - Nadleśnictwo nie posiada statusu strony. Mimo tych ustaleń organ I instancji dokonał oceny wniosku i uznał, że decyzja nieważnościowa była decyzją prawidłową, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (D.U. R.P. Nr 46, poz. 339) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i reform Rolnych z 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku gdy właścicieli nieruchomości jest nieznany (D.U.. Nr 45, poz. 416). Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że trafnie wskazał Minister, że ustalenia organu o braku przymiotu strony wyklucza możliwość weryfikacji decyzji pod wzglądem merytorycznym. Już to powoduje przyjęcie, że Wojewoda wydał decyzję z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, bowiem, że zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. po wznowieniu postępowania, (co nastąpiło w tej sprawie stosownym postanowieniem) organ przystępuje do merytorycznej oceny wniosku o wznowienie oceniając go pod kątem wskazanych przyczyn wznowienia (w niniejszej sprawie brak udziału Skarbu Państwa - Nadleśnictwa w postępowaniu nieważnościowym) i rozstrzygnięcia sprawy, co do meritum. Z kolei konsekwencją tych ustaleń jest, zgodnie z art. 151 k.p.a. odmowa uchylenia decyzji, gdy stwierdzony zostanie brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, 145 a lub 145b albo uchylenie decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, 145a lub 145b i wydanie rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Ewentualnie zastosowanie rozstrzygnięcia z § 2 tego artykułu (stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa). Sąd I instancji oddalając wniesiony sprzeciw całkowicie zaakceptował wywody Ministra, co do oceny kwestii braku legitymacji Skarbu Państwa - Nadleśnictwa, przyjmując, jako własne. Zaznaczył przy tym, że twierdzenia, co do braku możliwości ustalenia, jakie nieruchomości były przedmiotem przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, w sytuacji, w której nieruchomości te zostały następnie objęte zapisami ksiąg wieczystych, nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji, ujawnienie nieruchomości w księgach wieczystych oznacza, że była możliwa ich identyfikacja i odniesienie do obecnych numerów ewidencyjnych działek. Poza tym w księgach wieczystych, jako podstawę wpisu wskazano orzeczenie z 2 grudnia 1954 r., co oznacza, że orzeczenie to weszło do obrotu prawnego i było wykonalne. W ocenie Sądu I instancji, trafnie, zatem uznał Minister, że Wojewoda nie ocenił w ogóle znajdujących się w sprawie dokumentów geodezyjnych i synchronizacyjnych, co w konsekwencji doprowadziło Wojewodę do wniosku, co do braku po stronie Skarbu Państwa - Nadleśnictwa przymiotu strony i stan taki istniał w dacie wydawania decyzji nieważnościowej, co wynika z wpisów w księdze wieczystej, [...]. Sąd I instancji dodał przy tym, że powoływany w uzasadnieniu wniesionego sprzeciwu wyrok Sądu I instancji z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/WA 1220/20 oparty był na zupełnie innych ustaleniach faktycznych. W sprawie ten Sąd stwierdził, że nie została wykazana tożsamość gruntów objętych przejęciem z gruntami, których właścicielem było Nadleśnictwo, wskazując jednocześnie, że aby móc uczestniczyć w postępowaniu nieważnościowym konieczne jest wykazanie, że podmiotowi przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości pochodzącej z wywłaszczonej wcześniej nieruchomości. W tamtej sprawie tytułu tego Sąd nie odnalazł. Reasumując Sąd I instancji, uznał, że skoro Wojewoda wydał decyzję, w której przede wszystkim ocenił przymiot strony postępowania wznowieniowego i przyjął jego brak, a następnie wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz 151 § 2 k.p.a. to organ II instancji, uznając ustalenia organu I instancji za wadliwe musiał zastosować art. 138 § 2 k.p.a. abstrahując od tego, że powołany przepis art. 151 § 2 k.p.a. w ogóle nie miał zastosowania w tej sprawie w świetle ustaleń organu I instancji. Podstawa prawna wydanej przez organ I instancji decyzji jest, więc wewnętrznie sprzeczna. Wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wtedy, gdy organ stwierdzi, że nie można uchylić decyzji na podstawie art. 146 k.p.a. (upływ terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji), a nie w sytuacji, gdy organ uznaje (choć nie trafnie), że wnoszący podanie o wznowienie nie ma przymiotu strony w postępowaniu. W świetle powyższych okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, stanowisko Ministra o uchyleniu zaskarżonej decyzji celem prawidłowego zbadania interesu prawnego Skarbu Państwa - Nadleśnictwa należało uznać za uzasadnione, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Z tego względu Sąd I instancji uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Sprzeciwiający się. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody z 31 stycznia 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy decyzja Ministra od której wnoszony jest sprzeciw została wydana w ramach postępowania wznowieniowego od ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność innej decyzji, a Skarb Państwa - Nadleśnictwo wnosząc wniosek o wznowienie postępowania nie zdołał wykazać, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym i w związku z tym nie wykazał przysługiwania mu interesu prawnego w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu przywołano, jak we wniesionym sprzeciwie do Sądu I – uzasadnienie wyroku z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/WA 1220/20. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Wskazać również należy, że stosownie do art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest właśnie sprzeciw od decyzji, który Sąd I instancji oddalił, to sprawę należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzją Ministra uchylono decyzję organu I instancji z 31 stycznia 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji Wojewody z 22 marca 2019 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium z 2 grudnia 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości stanowiących uprzednio własność I. (J.) H. (wymienionego w pkt 6 orzeczenia). Minister uznał, bowiem za wadliwą ocenę Wojewody, co do braku interesu prawnego Skarbu Państwa - Nadleśnictwa (art. 28 k.p.a.) w toczącym się postępowaniu wznowieniowym. Jednocześnie Minister uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji powinien ocenić, czy Skarb Państwa – Nadleśnictwo posiada interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją z 22 marca 2019 r. Zdaniem Ministra, stało się tak, dlatego, że Wojewoda nie ocenił w ogóle znajdujących się w sprawie dokumentów geodezyjnych i synchronizacyjnych, co w konsekwencji doprowadziło organ I instancji do wniosku, co do braku po stronie Skarbu Państwa - Nadleśnictwa przymiotu strony i stan taki istniał w dacie wydawania decyzji nieważnościowej. W złożonej skardze kasacyjnej wyrokowi Sądu I instancji zarzucono wyłącznie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Pomijając nawet, że Sąd I instancji nie stosował powołanego w zarzutach art. 138 § 2 k.p.a., a jedynie oceniał jego zastosowanie przez właściwy w sprawie organ administracji, co stanowi błąd konstrukcyjny skargi kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona, bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak, aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18 oraz z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18 - wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji, co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Wojewody było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia i nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i Ministra nieścisłości i błędy w ocenie materiału dowodowego sprawy, przy jednoczesnym częściowym ich pominięciu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewątpliwie świadczą o naruszeniu przepisów k.p.a. Zauważyć, bowiem należy, jak słusznie wskazał Minister, a stanowisko to podzielił Sąd I instancji - organ I instancji prowadząc postępowanie nie dokonał ustaleń, które zaprzeczałyby wywodom Skarbu Państwa - Nadleśnictwa, co do przysługiwania mu przymiotu strony. Z akt sprawy wynika, bowiem, że Wojewoda dysponował dokumentami, z których wynika, jakie parcele stanowiły własność J. H. Kopie arkuszy posiadłości gruntowych nr 95 i 264 przesłał, bowiem Wojewodzie – Starosta G. Wynika z nich, że grunt położony w gminie Z. objęty lwh 153 stanowił własność I. (J.) H. a grunt położony w tej samej miejscowości objęty lwh 68 stanowił współwłasność I. H. Z nadesłanego przez do akt sprawy wykazu synchronizacyjnego wynika, że parcele nr 7230, część parceli 7252 i część parceli 7251 weszły w skład działki 516/3; część parcel 7252, 7251, 7715 i parcele 7250, 7249,7248, 7247, 7246, 7245, 7244, 7243, 7290, 7289, 7289, 7286, 7333, 7332, 7331, 7330, 7329, 7328, 7327, 7395, 7396, 7397, 7398, 7399, 7422, 7717/2, 7718/2, 7719/2, 7720/1, 7721/1, 7722/2, 7723/1, 7724/2, 7725/1, 7732/2, 7733/1, 7735/1 weszły w skład działki 478. Dla działki 516/3 założono KW nr [...] i uwidoczniono w nim prawo własności Skarbu Państwa [...] a dla działki 478 założono Kw [...] i uwidoczniono w niej prawo własności Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Następnie zmieniono oznaczenie działki 516/3 na działkę 278/1 a oznaczenie działki 478 na 196/1. Decyzją PPRN w [...] z 24 grudnia 1970 r. nr 40/9/70 w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia wsi Z. działki 278/1 i 196/1 wpisano do nowej księgi wieczystej nr [...], w której jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo [...]. Oznacza to, że działki 196/1 i 278/1 w dniu 22 marca 2019 r. stanowiły własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa. Zasadnie, zatem Sądu I instancji podał, że ujawnienie nieruchomości w księgach wieczystych oznacza, że była możliwa ich identyfikacja i odniesienie do obecnych numerów ewidencyjnych działek. Poza tym w księgach wieczystych, jako podstawę wpisu wskazano orzeczenie z 2 grudnia 1954 r., co oznacza, że orzeczenie to weszło do obrotu prawnego i było wykonalne. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wyrok Sądu I instancji z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1220/20, na który powoływano się we wniesionym sprzeciwie, jak i w skardze kasacyjnej oparty był na zupełnie innych ustaleniach faktycznych. W sprawie ten Sąd stwierdził, że nie została wykazana tożsamość gruntów objętych przejęciem z gruntami, których właścicielem był Skarb Państwa - Nadleśnictwo, wskazując jednocześnie, że aby móc uczestniczyć w postępowaniu nieważnościowym konieczne jest wykazanie, że podmiotowi przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości pochodzącej z wywłaszczonej wcześniej nieruchomości. W tamtej sprawie tytułu tego Sąd nie odnalazł. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenił również, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a więc spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. Jak trafnie również zauważył Sąd I instancji, zadaniem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje, zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest, więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 p.p.s.a i art. 145 p.p.s.a. otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest, bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1638/20 - źródło CBOSA). Z taka sytuacją mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie. W świetle powyższego Sąd I instancji właściwie ocenił, że decyzja organu I instancji była wadliwa z przyczyn uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, co skutkowało koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda nie dokonał ustaleń, które zaprzeczałyby wywodom Skarbu Państwa - Nadleśnictwa, co do przysługiwania mu przymiotu strony, a co za tym idzie nie ustalił stanu faktycznego sprawy dającego podstawę do wydania rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.