I SA/Wa 1869/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lipca 2023 r. nr 3129/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania o przyznanie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.

Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej: "Skarżący"), decyzją z 24 lipca 2023 r. nr 3129/2023, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") z 30 maja 2023 r. nr 323/SD/2023, orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie w rejonie dawnej ul. [...], stanowiącej część osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...]. Decyzja Wojewody wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Położona w Warszawie w rejonie dawnej ul. [...], nieruchomość stanowiąca część osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [...], znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) dalej: "dekret". Zgodnie z art. 1 dekretu przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy - Gminy Warszawa - [...] na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32 poz. 191 ze zm.). Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 1994 r., Nr 48, poz. 195) grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Gminy Warszawa [...]. Następnie, na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (tj. Dz.U. z 2018 r. poz.1817) stał się własnością m.st. Warszawy. Obecnie grunty, odpowiadające granicom dawnej nieruchomości oznaczonej jako osada włościańska zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi [...], obejmują części działek ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu [...], oraz części działek ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu [...] (vide: opracowanie geodezyjne z 10 lipca 2015 r. sporządzone przez geodetę uprawnionego A. K. w przedmiocie rozliczenia powierzchni ww. nieruchomości). Umową notarialną z 15 października 1959 r., Repertorium A/b nr IV- 10643/59, A. G. przelała udział wynoszący 1/15 część swoich praw i roszczeń do odszkodowania przysługującego na zasadzie dekretu na rzecz A. L. (poprzednio A. G. – decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - [...] z 20 lipca 1964 r. o zmianie nazwiska). W treści tego aktu A. G. oświadczyła, że na mocy aktu sporządzonego przez Z. N., notariusza w Warszawie w dniu 31 stycznia 1934 r., nr rep. 297, na skutek dokonania w przytoczonym akcie działów rodzinnych - stała się właścicielką działki gruntu o powierzchni 3 ha 50 arów 85,38 m2, oznaczonej na planie mierniczego przysięgłego J. K. z 6 kwietnia 1933 r. l.dz. 24/2, stanowiącej część osady włościańskiej we wsi [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej tejże wsi pod nr. [...] w granicach m.st. Warszawy. Następnie A. G. oświadczyła, że działka ta, po dokonanych częściowo sprzedażach i po przejęciu części terenu przez [ ... ] zawiera powierzchnię 1 ha 58 arów 22,9 m2, i położona jest w Warszawie przy ul. [...], nie ma urządzonej księgi wieczystej oraz że nie złożyła w trybie art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości (§ 1). Decyzją z 16 listopada 1972 r., nr GKM VII-632/928/72, Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy m.in. orzekło o ustaleniu odszkodowania za grunt nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], stanowiącej część osady włościańskiej wsi "[...]" zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr. [...] o powierzchni 977 m2 w kwocie 4086 zł i przyznaniu odszkodowania w całości A. L. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją z 27 czerwca 1973 r., nr GKM VII-632/767/73, Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy m.in. orzekło o ustaleniu odszkodowania za grunt nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] i [...], stanowiącej część osady włościańskiej wsi "[...]" zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr. [...] o powierzchni 28 089 m2 w kwocie 117 486 zł i przyznaniu odszkodowania w całości A. G. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją z 8 października 2015 r., nr DOI-3-7713-541-MM/14, utrzymaną w mocy decyzją z 8 października 2015 r. nr DOI-3-7713-541-MM/14, Minister Infrastruktury i Rozwoju (po zmianie nazwy Minister Infrastruktury i Budownictwa) stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydium z 16 listopada 1972 r. Prawomocnym wyrokiem z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 235/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną od ww. decyzji Ministra z 30 listopada 2016 r. Wnioskiem z 5 maja 2015 r. Skarżący, będący następcą prawnym A. L. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy Mokotowa Wydział I Cywilny z 19 kwietnia 2004 r. sygn. akt I Ns 1239/03) wystąpił, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344) dalej: "u.g.n.", o ustalenie odszkodowania za przejętą dekretem przedmiotową nieruchomość. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent decyzją z 30 maja 2023 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z 24 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "k.p.a.", orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu stwierdził, że uprawnionym do złożenia wniosku odszkodowawczego w trybie art. 215 u.g.n. jest dawny właściciel lub jego spadkobierca, nie zaś osoba wywodząca swój interes prawny z czynności cywilnoprawnej w postaci nabycia roszczeń dekretowych po dniu 21 listopada 1945 r. W jego ocenie wniosek Skarżącego z 5 maja 2015 r., który zainicjował wszczęcie postępowania w trybie w art. 215 ust. 2 u.g.n. został złożony przez osobę nieuprawnioną. Na decyzję Wojewody Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego: a) art. 105 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania ze względu na rzekomą jego bezprzedmiotowość, podczas gdy w sprawie nie zaistniały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania gdyż istnieje przedmiot postępowania (roszczenie i wniosek), oraz podmiot tego postępowania (Skarżący jako następca prawny przeddekretowej właścicielki - mający interes prawny w rozpatrzeniu wniosku); b) art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z 509 k.c., poprzez błędne uznanie, że uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie jest wyłącznie dawny właściciel lub jego spadkobierca, nie zaś osoba wywodząca swój interes prawny z czynności cywilnoprawnej, podczas gdy żaden przepis nie zakazuje przenoszenia roszczeń odszkodowawczych, a wieloletnia praktyka organów administracji dopuszczała możliwość przenoszenia takich roszczeń; c) art. 6 w związku z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady, że organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę biorąc pod uwagę słuszny interes strony i stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, tj. w szczególności przepisy prawa obowiązujące w dacie wydawania decyzji (art. 6 k.p.a.); d) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy oraz materiału dowodowego w niej zgromadzonego, a także dokonywanie ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy w sposób dowolny (z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów); 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. nr 36 poz. 341) poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz nie uwzględniając słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) wydanie decyzji umarzającej postępowanie ze względu na zbycie roszczeń, podczas gdy zasada proporcjonalności nakazuje taką interpretację przepisów, aby w jak najmniejszym stopniu naruszane były podstawowe prawa obywateli, takie jak prawo własności, a zatem zbycie roszczeń (skuteczne w sferze prawa cywilnego) nie może być uznane za nieskuteczne w sferze prawa administracyjnego; b) naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie(...). W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Podstawą umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącego o przyznanie w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowania za przedmiotową nieruchomość warszawską była odmowa uznania przez organy legitymacji prawnej Skarżącego do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n. przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Jak słusznie wskazały organy uprawnionym do złożenia wniosku odszkodowawczego w trybie powołanego przepisu jest dawny właściciel lub jego spadkobierca. Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że A. L. (poprzednio G. – vide: decyzja z 20 lipca 1964 r. o zmianie nazwiska), której następcą prawnym jest Skarżący inicjujący postępowanie odszkodowawcze, umową notarialną z 15 października 1959 r. (Rep. A/b Nr IV-10643/59), nabyła udział wynoszący 1/15 część praw i roszczeń do odszkodowania za przedmiotową nieruchomoć przysługującego na zasadzie dekretu. Jak również okoliczność, że umowa nabycia roszczeń dekretowych do nieruchomości została zawarta po wejściu w życie dekretu. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Skarżący nie mógł być uznany za "uprawnionego", do otrzymania odszkodowania, gdyż nie jest byłym właścicielem przedmiotowej nieruchomości utraconej w wyniku działania przepisów dekretu, ani jego spadkobiercą, a tylko takie osoby kwalifikować należy jako "uprawnione" w rozumieniu art. 215 ust. 2 dekretu. W konsekwencji nie istnieje norma prawa materialnego kreująca jego przymiot strony w prowadzonym w tym przedmiocie postępowaniu. Swoje prawa wywodzi on z faktu bycia spadkobiercą nabywcy roszczeń dekretowych na podstawie zawartej w dniu 15 października 1959 r. umowy notarialnej. Jak słusznie dostrzegły organy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 czerwca 2022 r. I OPS 1/22 (ONSAiWSA 2022/5/64) przesądził, że "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.)". Z treści art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) wywodzi się moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny ją respektować. Uchwała ta została podjęta w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, to jednak ma charakter uniwersalny. Argumentacja w niej zawarta dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie o przyznanie odszkodowania za grunt warszawski przejęty na podstawie dekretu, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 1363/21; wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 319/20). Źródłem sytuacji prawnych w prawie administracyjnym mogą być wyłącznie normy prawne i jedynie bezpośredni związek interesu indywidualnego z tymi normami pozwala kwalifikować go jako interes prawny. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Interes prawny w prawie administracyjnym nie jest bowiem wyznaczany wolą stron adresatów tego prawa, lecz wolą prawodawcy kształtującego podmiotowy zakres stosowania tego prawa. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem zawarcia umowy cywilnoprawnej skutek w postaci przypisania stronom takiej umowy interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej. W konsekwencji przyjąć należy, że osoba, która pod tytułem syngularnym nabyła od byłego właściciela – jak miało to miejsce w sprawie, prawa i roszczenia przewidziane w dekrecie warszawskim, nie mogłaby być uznana za stronę legitymowaną do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania odszkodowania w oparciu o art. 215 ust. 2 u.g.n. Tym bardziej jej spadkobierca (Skarżący) nie mógłby być legitymowany do złożenia takiego wniosku. Podkreślić należy, że brak spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek przysługiwania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., konsekwentnie wyklucza zastosowanie także art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko wobec tych osób, którym można przypisać przysługiwanie interesu prawnego lub obowiązku w sposób wynikający z art. 28 k.p.a. Przepis art. 30 § 4 k.p.a. nie stanowi bowiem odrębnej, konkurencyjnej wobec art. 28 k.p.a., podstawy prawnej definiującej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, lecz jest pochodną powołanego art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 października 2022 r. sygn. I OSK 999/21; z 6 października 2022 r. sygn. I OSK 1578/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem Skarżącego, o czym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. orzekł Prezydent, nie narusza prawa. Nie naruszyła go tym samym utrzymująca decyzję organu pierwszej instancji w mocy zaskarżona decyzja Wojewody. Mając powyższe na względzie, skarga J. K. jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.