I SA/Wa 1694/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Kamil Kowalewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z 6 czerwca 2023 r., nr KOC/2500/Go/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu zażalenia Poczty Polskiej S.A. w Warszawie oraz P. M. uchyliło postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 15 marca 2023 r., nr 108/SD/2023 w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego. Postanowienie Kolegium zostało wydane w poniższym stanie faktycznym prawnym sprawy. Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] hip. "Kolonia [...] Nr [...]" rej. hip/[...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich przeszły na własność gminy m. st. Warszawy a od 1950 r. - na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - stały się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z opinią geodezyjną z 5 września 2022 r. sporządzoną przez uprawnionego geodetę, przedmiotowa nieruchomość wschodzi obecnie w skład części następujących działek ewidencyjnych: 2/1 cz. z obrębu [...] o pow. 3 m2, której właścicielem jest m. st. Warszawa; 2/9 cz. z obrębu [...] o pow. 4 m2, której właścicielem jest m. st. Warszawa; 2/10 cz. z obrębu [...] o pow. 22 m2, której właścicielem jest m. st. Warszawa; 3/1 cz. z obrębu [...] o pow. 31 m2, której właścicielem jest m. st. Warszawa; 3/3 cz. z obrębu [...] o pow. 100 m2, której właścicielem jest Skarb Państwa; 4/3 cz. z obrębu [...] o pow. 4517 m2, której właścicielem jest Skarb Państwa. Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Wniosek dawnego właściciela z 31 maja 1948 r. nie został rozpatrzony co do części przedmiotowej nieruchomości, w tym stanowiącej własność m. st. Warszawy. Na mocy aktu notarialnego z 28 lipca 1997 r. Rep A nr [...] Przedsiębiorstwo Użyteczności Publicznej "Poczta Polska" (poprzednik prawny Poczty Polskiej S.A.) nabyło prawo użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości wraz z prawem własności budynków na niej posadowionych. Na mocy umowy notarialnej z 21 grudnia 2022 r. Rep A nr [...] Poczta Polska S.A. przeniosła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości obejmujących przedmiotową nieruchomość hipoteczną wraz ze sprzedażą budynków na rzecz M. sp. z o.o. w W.. Pismem z 18 stycznia 2023 r. spółka M. poinformowała organ I instancji, że w związku z ww. umową do Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] zostały złożone wnioski o ujawnienie w księgach wieczystych M. sp. z o.o. jako użytkownika wieczystego. Postanowieniem z 15 marca 2023 r. nr 108/SD/2023 Prezydent m. st. Warszawy (na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego przez J. M. z 31 maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] hip. "Kolonia [...] Nr [...]" rej. hip/[...] - w części dotychczas nierozpoznanej w zakresie części nieruchomości stanowiącej własność m. st. Warszawy, do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy [...] w Warszawie postępowania z wniosku o ujawnienie M. sp. z o.o. jako użytkownika wieczystego w księdze wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu I instancji rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozpatrzenia wniosku wieczystoksięgowego, albowiem zgodnie z art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wpis w księdze ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku, a zatem rozpoznanie wniosku o wpis pozwoli ustalić strony niniejszego postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. M., który wnioskował o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia spraw o: 1) uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym; 2) stwierdzenie nieważności umowy między Skarbem Państwa a PPUP Poczta Polska (w części nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym, stanowiącej własność Skarbu Państwa). Zażalenie na postanowienie organu I instancji z 15 marca 2023 r. wniosła także Poczta Polska S.A., wskazując że rozpatrzenie wniosku o wpis do księgi wieczystej nie stanowi zagadnienia wstępnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powołanym na wstępie postanowieniem z 6 czerwca 2023 r. uchyliło postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z 15 marca 2023 r. w całości. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Kolegium tego rodzaju zależność w niniejszej sprawie nie występuje albowiem prowadząc postepowanie organ powinien kierować się stanem wpisów w księdze wieczystej aktualnym na dzień orzekania gdyż wpis taki korzysta z domniemania prawdziwości zgodnie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W ocenie organu odwoławczego niezależnie od sposobu rozpatrzenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej nabywcy prawa użytkowania wieczystego, możliwe jest rozpatrzenie wniosku dekretowego. Tym samym, brak rozpatrzenia wniosku o wpis do księgi wieczystej nie stanowi przeszkody w rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Kolegium podniosło, że stosownie do art. 27 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344) przeniesienie prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 15 kwietnia 2004 r. sygn. akt IV CK 272/03 skoro przepis art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uzależnia przeniesienie prawa od wpisu w księdze wieczystej, czyni wpis przesłanką powstania prawa, to nabycie prawa następuje dopiero z chwilą wpisu. Wobec tego, w ocenie Kolegium, organ powinien kierować się wpisem aktualnym na dzień orzekania. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien rozpoznać wniosek M. sp. z o.o. z 18 stycznia 2023 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony, albowiem w rozdzielniku zaskarżonego postanowienia pełnomocnik tej Spółki został oznaczony jako pełnomocnik Poczta Polska S.A. - w konsekwencji nie wiadomo, który z tych podmiotów został uznany za stronę przez organ I instancji. Pismem z 26 lipca 2023 r. P. M. (dalej: "skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na postanowienie Kolegium z 6 czerwca 2023 r. zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1) art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., polegające na pozostawieniu bez rozpoznania zażalenia skarżącego w zakresie zarzutu nierozpoznania jego wniosku z 9 stycznia 2023 r o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowań sądowych wytoczonych przez P. M. przeciwko dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu tj. "Poczcie Polskiej" S.A., a mającymi na celu pozbawienie tego podmiotu tytułu prawnego do części przedmiotowej nieruchomości tożsamej z nieruchomością w stosunku do której nie został rozpoznany wniosek dekretowy J.M.; 2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania bez udziału wszystkich uprawnionych, a w szczególności spadkobierców K. M. i I. P. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2023 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 marca 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem procesowym z 5 grudnia 2023 r. o oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania M. sp. z o.o. Spółka wskazała, że Kolegium (wbrew zarzutom skargi) rozpoznało zażalenie od postanowienia organu I instancji a ponadto w sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne z uwagi na toczące się postępowanie sądowe, na które wskazywał skarżący. Ponadto uczestnik wskazał, że postanowienia organów nie zostały wydane w warunkach nieważności. Postanowienie organu I instancji oraz zaskarżone są tzw. postanowieniami wpadkowymi, nie kończącymi postępowania dekretowego i na tym etapie nie rozstrzygają o prawach i obowiązkach stron, gdzie krąg ich może jeszcze nie być ostatecznie ustalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s,a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za niezasadną. Podstawę prawną postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z 15 marca 2023 r. nr 108/SD/2023 o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku J. M. z 31 maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości przy ul. [...] hip. "Kolonia [...] Nr [...]" rej. hip/[...] w części dotychczas nierozpoznanej, stanowiącej własność m.st. Warszawy - jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o jakim mowa w tym przepisie stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania administracyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia, jak i w ogóle możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 628/09; z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 760/10; z 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10; z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1985/15 ). W orzecznictwie podkreśla się, że owa "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (zob. wyrok NSA z 20 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 25/15). Rację ma Kolegium, że w przedmiotowej sprawie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 1 pkt 4 k.p.a. nie występuje. Słusznie zwrócono uwagę, że brak rozpatrzenia wniosku przez Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] w Warszawie o ujawnienie w księdze wieczystej ww. nieruchomości jako użytkownika wieczystego nabywcy – M. sp. z o.o. w W. (na skutek umowy z 21 grudnia 2022 r. Rep. A. [...] o przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości) nie stanowi przeszkody w rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Istotny jest bowiem stan wpisów w księdze wieczystej aktualny na dzień orzekania, gdyż wpis taki korzysta z domniemania prawdziwości zgodnie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Organ I instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie wskazując, że zakończenie postępowania wieczystoksięgowego w przedmiocie ujawnienia nabywcy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej pozwoli na określenie wszystkich stron postępowania. W tym miejscu Sąd wskazuje, że to na organie ciąży obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o istniejący stan prawny i faktyczny. Analizując związek prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania administracyjnego z toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniem o ujawnienie nabywcy Spółki M. w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, nie sposób uznać, aby rozstrzygnięcie ww. sprawy wieczystoksięgowej miało determinować rozpatrzenie i wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. Organ administracji nie ma obowiązku zawieszania postępowania administracyjnego, w którym dokonuje ustaleń na podstawie danych z ksiąg wieczystych, do czasu zakończenia postępowania, które może skutkować zmianą danych zawartych w księgach wieczystych. Organ administracji bierze bowiem pod uwagę te dane, które figurują w dacie wydania decyzji. Kolegium zasadnie zatem stanęło na stanowisku, że oczekiwanie na orzeczenie sądu wieczystoksięgowego w powyższym przedmiocie nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Słusznie też organ odwoławczy stwierdził, że obowiązkiem organu I instancji będzie również rozpoznanie wniosku M. sp. z o.o. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Za prawidłowe należy uznać także stanowisko Spółki M. co do braku podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji z uwagi na przeprowadzenie postępowania bez udziału wszystkich uprawnionych stron postępowania. Postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania (uchylające postanowienie o zawieszeniu) jest orzeczeniem wpadkowym, niekończącym postępowania administracyjnego. Z tego powodu nie może decydować i posiadać wiążącego charakteru w kwestii związanej ze stosowaniem przesłanek materialnoprawnych ustalonych w normie prawa materialnego - art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Postanowienie to jako zapewniające bieg postępowaniu administracyjnemu czyni jedynie zadość zasadzie szybkości postępowania administracyjnego. W aspekcie legalności, postanowienie takie może zostać odmiennie ocenione przez sąd. Ocena zasadności tego rozstrzygnięcia wpadkowego, podobnie jak postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, pozostaje wyłączną kompetencją sądu w toku kontroli rozstrzygnięcia merytorycznego. W konsekwencji, na skutek uchylenia przez Kolegium postanowienia (a które to rozstrzygnięcie Sąd uznał za prawidłowe z uwagi na naruszenie 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), to na organie prowadzącym postępowanie z wniosku dekretowego będzie ustalenie kręgu stron postępowania mając na uwadze aktualny stan prawny faktyczny wynikający z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art.151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło w oparciu o art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a.