I SA/Wa 1477/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Kamil Kowalewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z 22 maja 2023 r., nr 340/2023 Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 9 września 2022 r., nr 375/SD/2022 w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Postanowienie Wojewody zostało wydane w poniższym stanie faktycznym prawnym sprawy. Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], ozn. jako hip. "[...] nr [...]", rej. hip. [...], południowa połowa placu ozn. lit. ros. "g" objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawa (Dz. U. 1945 r. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m.st. Warszawa, a od 13 kwietnia 1950 r., na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), na własność Skarbu Państwa. W dniu 23 września 1991 r. do Urzędu Dzielnicy [...] w Warszawie wpłynął wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego (zwrot budynków) nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Jako osoby uprawnione wskazano: S. i M. W., F. i J. K. oraz K. i M. W. Wniosek nie został podpisany przez osobę składającą podanie. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie z 14 marca 2002 r. nr L.dz. 179/02 wynika, że nieruchomość "[...] nr [...] uregulowana jest jawnym wpisem na imię: S. i M. małż. W. w 1/3 części, F. K. i J. małż. K. w 1/3 części oraz K. i M. małż. W. w 1/3 części - wszyscy niepodzielnie co do parceli o pow. 850,33 m² oznaczonej literą "r" (rosyjska lit. "g") - południowa połowa. Wnioskiem z 23 września 2012 r. B. K., B. G., S. W. i J. K. (następcy prawni ww.) wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy - w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.) - o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. "[...] Nr [...]", rej. hip. [...], południowy plac ozn. lit. ros. "g". Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 94/15 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość – w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z 22 września 2017 r., nr 108/SD/2017 Prezydent m.st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o odszkodowanie do czasu zakończenia postępowania z wniosków o zmianę postanowień w przedmiocie nabycia spadku po S. W. (sygn. I Ns 1837/98) i F.K. (sygn. I Ns 670/01). Postanowieniem z 5 grudnia 2017 r., nr 1418/2017 Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy ww. postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 544/18 po rozpoznaniu skargi J. K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 5 grudnia 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 22 września 2017 r. Pismem z 4 lipca 2022 r. Urząd Miasta Stołecznego Warszawy Biuro Spraw Dekretowych wezwał następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości do uzupełnienia braków formalnych wniosku z 23 września 1991 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego (zwrot budynków) do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. "[...] nr [...]", rej. hip. [...], poprzez jego podpisanie, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie J. K., B. G. i S. W. nadesłali - w dniu 12 lipca 2022 r. - podpisany wniosek. Następnie, pismem z 21 lipca 2022 r. S. W., J. K. i B. G. cofnęli podanie złożone w formie podpisanego wniosku z 23 września 1991 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego (zwrot budynków) wskazując, że w dacie tej nie byli uprawnieni do złożenia takiego żądania. Jednocześnie podnieśli, że ich wolą jest prowadzenie postępowania z wniosku z 23 stycznia 2012 r. o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość a nie w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego. Organ I instancji postanowieniem z 9 września 2022 r., nr 375/SD/2022 - na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. - zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o przyznanie odszkodowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie z wniosku z 23 września 1991 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego (zwrot budynków) nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. "[...] nr [...]", rej. [...]. Aktualni następcy prawni, tj.: B. G., S. W., J. K., E. D., Z. K. i, I. W., I. C., A. C., U. Z., Z. K., D. S., Z. H., I. K, M. K. oraz T. K. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji. Powołanym na wstępie postanowieniem z 22 maja 2023 r., nr 340/2023 Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy postanowienie organu Prezydenta m.st. Warszawy z 9 września 2022 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zagadnienie wstępne stanowi kwestię materialno-prawną pojawiającą się w toku załatwiania sprawy administracyjnej, bez rozstrzygnięcia której - sprawy administracyjnej załatwić nie można, a rozstrzygnięcie której należy do właściwości sądu lub innego organu administracji niż ten, przed którym toczy się właśnie postępowanie. Powstanie w toku postępowania konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powoduje, że organ prowadzący to postępowanie nie może wydać orzeczenia merytorycznego i jest zobowiązany wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania. W niniejszej sprawie organ I instancji za zagadnienie wstępne uznał zakończenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 23 września 1991 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego (zwrot budynków) nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Wojewoda podzielił to stanowisko, podkreślając, że w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż wniosek o odszkodowanie wniesiony w trybie art. 215 u.g.n. nie może zostać rozstrzygnięty dopóty, dopóki nie zostanie ostatecznie zakończona sprawa o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt 1 SA/Wa 2487/19). Ponadto, Sąd w wyroku z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 883/19 stwierdził, że "w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia przez właściwy organ sprawy o odszkodowanie. Skoro uprawnienia, o których mowa w art. 215 u.g.n. zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano (lub nie) użytkowanie wieczyste do nieruchomości, to sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności. " W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość będzie mogło zostać rozstrzygnięte dopiero po ostatecznym i prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Pismem z 21 czerwca 2023 r. J. K. (dalej: "skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na powyższe postanowienie zarzucając mu: 1. Nieważność jako wydanemu z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a., bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało w stosunku do zmarłego I. C. 2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj: a. art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem wobec pism z 21 lipca 2022 r. cofającego podanie S. W., J. K. i B. G. o zwrot nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie nie występuje w sprawie zagadnienie wstępne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia; b. art. 124 §2 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia i poprzestanie przez Wojewodę Mazowieckiego na arbitralnym stwierdzeniu, iż w sprawie występuje zagadnienie wstępne, przy całkowitym zignorowaniu argumentacji wskazanej w zażaleniu na postanowienie o zawieszeniu postępowania; c. art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów i zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, polegające na pominięciu okoliczności cofnięcia przez S. W., J. K. i B. G. podania z "zwrot nieruchomości", jak również oświadczenie wyżej wskazanych osób, że ich wolą i zamiarem pozostaje wyłącznie prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jako wydanego w stosunku do osoby zmarłej, I. C. ewentualnie o uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci odpisu aktu zgonu I. C. i o przyznanie skarżącemu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s,a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za niezasadną. Podstawę prawną postanowienia organu I instancji z 9 września 2022 r. o zawieszeniu postępowania w tej sprawie stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o jakim mowa w ww. przepisie stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania administracyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia, jak i w ogóle możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego. Musi zatem istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 628/09; z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 760/10; z 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10; z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1985/15 ). W orzecznictwie podkreśla się, że owa "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (zob. wyrok NSA z 20 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 25/15). Sprawy z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z 26 października 1945 r. reguluje art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trafnie wskazał Wojewoda, że w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Skoro uprawnienia, o których mowa w art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami zależą od tego, czy byłemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa dotycząca jego przyznania wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności i w odrębnej decyzji, gdyż w obydwu postępowaniach badane są inne przesłanki. Właściwym organem do rozpoznania wniosku dekretowego jest Prezydent m. st. Warszawy, jako reprezentujący gminę. Z kolei do rozpoznania wniosku o odszkodowanie z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym, zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z uwagi na ustrój Miasta Stołecznego Warszawy obie te kompetencje realizowane są przez ten sam organ, jednakże oba opisane uprawnienia mają odmienny charakter. Rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i odszkodowania podejmowane są wprawdzie przez Prezydenta m.st. Warszawy, lecz organ ten w każdym przypadku działa w innej roli, skupiając kompetencje o odmiennym charakterze. Przy czym obie sprawy mają inną podstawę rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że tę część art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w której mowa jest o "innym organie", należy rozumieć jako "w innym postępowaniu", prowadzonym na innych podstawach prawnych, w tym także prowadzonym przez ten sam organ administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 21 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1725/99; wyrok NSA z 10 września 2013 r., sygn. akt. II GKS741/12 oraz z 30 października 2013 r., sygn. akt II GSK 874/12). W przedmiotowej sprawie wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego (zwrot budynków) nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. [...], wpłynął do Urzędu Dzielnicy [...] w Warszawie w dniu 23 września 1991 r. Wniosek ten nie został podpisany, jednakże z treści jego wynika, iż podmiot go składający wskazał osoby uprawnione, tj. : K. i M. W., S. i M. W. oraz F. i J. K. Wniosek ten został przyjęty, o czym świadczy podpis młodszego referenta Urzędu Dzielnicowego [...] w Warszawie – A. S. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego, w związku z ww. wnioskiem organ podjął wówczas stosowne w tym postępowaniu czynności. Zważyć należy, że wniosek ten - na dzień 26 stycznia 2012 r. - tj. wniesienia pisma przez następców prawnych ww. właścicieli dekretowych o odszkodowanie za nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie nr hip. [...], nie był rozpatrzony. Zakończenie postępowania w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego nie nastąpiło także do czasu zawieszenia postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania. Podkreślić należy, że ocena terminowości powyższego wniosku, w kontekście przepisów dekretowych i sposób procedowania przez organ, nie może być dokonana w postępowaniu o odszkodowanie. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że w niniejszej sprawie kwestia złożonego wniosku z 23 września 1991 r. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 4 k.p.a. Konieczność rozpatrzenia tego wniosku stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania odszkodowawczego na podstawie wyżej powołanego przepisu. Czyni to więc, do czasu jego rozpoznania, niemożliwym rozstrzygnięcie przez organ wniosku odszkodowawczego. Z przyczyn wyżej omówionych niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 4 k.p.a. Organy obydwu instancji wyjaśniły przyczyny zawieszenia postępowania, w tym wpływ sprawy z wniosku dekretowego na postępowanie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie dekretu warszawskiego. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż organy prowadziły postępowanie z zachowaniem zasad określonych w przepisach prawa procesowego. Zaskarżone postanowienie Wojewody zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, z którego wynika, jakimi przesłankami kierował się organ odwoławczy wydając postanowienie, wyjaśnia także podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim rozstrzygnięciem przemawiają. Wojewoda wyraźnie wskazał (powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych), że nie tylko odmowa uwzględnienia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie ale także orzeczenie w postaci umorzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to więc, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem z 1991 r. właściwy organ oceni cofnięcie tego wniosku przez następców prawnych właścicieli dekretowych, biorąc pod uwagę ich obecną wolę. Organ w postępowaniu w sprawie o odszkodowanie nie może oceniać cofnięcia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego gdyż są to dwa odrębne postępowania. Odnosząc się zaś do żądania pełnomocnika skarżącego co do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie zawieszenia postępowania z 22 maja 2023 r. z uwagi na śmierć (najprawdopodobniej w dniu 22 lutego 2023 r.) I. C., jednego z 14 następców prawnych właścicieli dekretowych - reprezentowanych przez tego samego pełnomocnika, Sąd wskazuje, że śmierć strony jest przesłanką obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.. W przedmiotowej sprawie postępowanie odszkodowawcze zostało zawieszone tylko z innej podstawy, tj. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego naruszenia (jak wyżej wskazano) Sąd nie dopatrzył się. Uwzględnienie więc żądania strony skarżącej nie wyeliminowałoby zawieszenia postępowania odszkodowawczego, w którym wobec śmierci jednej ze stron – I. C. - obowiązkiem organu będzie ustalenie jego następców prawnych, celem zagwarantowania prawidłowego kręgu stron postępowania odszkodowawczego. Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art.151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło w oparciu o art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a.