I SA/Wa 1499/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda P., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zajętej pod drogę publiczną, ulicę [...] w [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] , stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 2009 r., z uwagi na jej skierowanie do osoby zmarłej – J.M.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Wojewoda P. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...] - miasto na prawach powiatu, prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zajętej pod drogę publiczną powiatową, ulicę [...] w [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A.K.. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że: 1. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego: - w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] był J.M., na podstawie umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 1996 r. Rep. [...] nr [...] z 1996 r. J.M. zmarł w dniu [...] lutego 2009 r., a spadek po nim nabyła A.K., w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2010 r. sygn. akt. [...], co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]; - w dacie wydania przez Wojewodę P. decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. jako właścicielka nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w księdze wieczystej nr [...] ujawniona była A.K.; - aktualnie działka nr [...] ujawniona jest w księdze wieczystej nr [...], w której jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...]. 2. W dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie: - rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 30 poz. 151 ze zm.) i załącznika nr 15 do ww. rozporządzenia, w którym ulica Techniczna w [...], została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich; - uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] w sprawie zmiany nazwy ulicy na terenie miasta [...], którą zmieniono nazwę ulicy [...] w [...], na nazwę "ulica [...] "; - art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., zgodnie z którym, z dniem 1 stycznia 1999 r. droga wojewódzka "ulica [...] ", jako nie wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), stała się drogą powiatową; - fragmentu mapy zasadniczej, obejmującej teren działki nr [...], przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta Miasta [...] pod nr [...], na którym geodeta uprawniony E.S., na podstawie mapy zasadniczej sporządzonej w 1997 r., zaznaczyła przebieg pasa drogowego, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., oraz wyrysu z mapy ewidencji gruntów, na którym zaznaczono granice działki nr [...], przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta Miasta [...], w dniu [...] maja 2016 r. pod nr [...]. 3. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie: - metryki ulicy [...] w [...] (dawna ulica [...]), sporządzonej w dniu [...] września 1996 r., w której określono jej długość i szerokość, powierzchnię zieleńców i chodników, wykonanych z płytek betonowych chodnikowych, asfaltu i kostki brukowej granitowej, zaznaczono że ulica jest oświetlona (posiada 16 punktów świetlnych) i uzbrojona w kanalizację, wodociąg i przewody elektroenergetyczne; - umowy z dnia [...] października 1998 r. nr [...], zawartej pomiędzy Gminą Miasto [...] - Miejskim Zarządem Dróg i Zieleni w [...], a Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w [...] Sp. z o.o. z siedziba w [...], dotyczącej zimowego utrzymania jezdni i chodników, do której załączono wykaz dróg utrzymania zimowego, obejmujący ulicę [...] w [...]; - polisy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z prowadzoną działalnością w zakresie wykonywania funkcji zarządu dróg będących w administracji Miasta [...], z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...], wystawionej przez Powszechny Zakład Ubezpieczeń S.A., na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w [...], wraz z aneksem z dnia [...] lutego 1998 r.; - umowy z dnia [...] marca 1993 r. zawartej pomiędzy Miejskim Przedsiębiorstwem Dróg i Mostów a Zakładem Energetycznym [...], dotyczącej wykonywania czynności eksploatacyjnych i konserwacyjnych urządzeń oświetlenia drogowego w celu utrzymania ich w należytym stanie technicznym, z aneksem z dnia 9 grudnia 1996 r. i porozumieniem z dnia 25 lutego 1998 r. zgodnie z którym stroną umowy w miejsce Miejskiego Przedsiębiorstwa Dróg i Mostów Sp. z o.o. stał się Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w [...]. Minister podkreślił ponadto, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem drogi publicznej, tylko w stosunku do konkretnych działek. Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. wniosła A.K., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: 1. naruszenie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i tym samym uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do przejścia własności nieruchomości nr [...] na Gminę Miasto [...]; 2. naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak merytorycznego i rzeczowego odniesienia się do podnoszonych na etapie postępowania zarzutów; 3. naruszenie przepisu art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w zakresie położenia i przebiegu infrastruktury drogowej o której istnieniu pisze organ; 4. naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania i prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji; 5. naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób który budzi u skarżącego poważne zastrzeżenia - domniemywanie zlej woli skarżącego, brak uwzględnienia w rozstrzygnięciu działania skarżącego w zaufaniu do organów Państwa i prawidłowości dokonywanych przez nie działań. W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Podstawę prawną rozpoznania niniejszej sprawy stanowi art.73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na podstawie którego nabycie własności nieruchomości następuje z mocy prawa, jeżeli 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że przesłanki wskazane w art. 73 ust.1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niewystąpienie choćby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Innymi słowy przepis art. 73 ust. 1 ww. ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Zatem w postępowaniu opartym na dyspozycji art. 73 ust. 1 ww. ustawy za stronę należy uznać osobę, która 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości, Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, a także osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. W tym względzie Sąd nie dopatrzył się wadliwości. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości tytuł prawny (własność) A.K. – następczyni prawnej J.M. do działki wskazanej w decyzjach organów obu instancji. Właścicielem przedmiotowej działki [...] grudnia 1998 r. oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] był J.M., na podstawie umowy darowizny z [...] kwietnia 1996 r. Rep. [...] nr [...] z 1996 r. J.M. zmarł w dniu [...] lutego 2009 r., a spadek po nim nabyła A.K., w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2010 r., sygn. akt [...], co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. W dacie wydania przez Wojewodę P. decyzji z [...] sierpnia 2016 r. jako właścicielka ww. nieruchomości ujawniona była A.K.. Zatem bezspornym jest, co prawidłowo uznały organy, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca działkę nr [...] dnia 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Kolejna przesłanka wskazana w przepisie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. dotyczy jedynie tych nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Zatem podkreślić należy, że sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" zawarte w art. 73 ust. 1 ww. ustawy oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, a fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy administracyjnej wynika, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co w sposób odpowiadający prawu ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 30 poz. 151 ze zm.) i załącznika nr 15 do ww. rozporządzenia, w którym ulica [...] w [...], została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Organy wzięły również pod uwagę treść uchwały Rady Miasta [...] z [...] czerwca 1998 r. nr [...] w sprawie zmiany nazwy ulicy na terenie miasta [...], którą zmieniono nazwę ulicy [...] w [...], na nazwę - ulica [...]. Zgodnie z art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., z dniem 1 stycznia 1999 r. droga wojewódzka - ulica [...] - jako niewymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), stała się drogą powiatową. Okoliczność spełnienia przesłanki zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną potwierdził również fragment mapy zasadniczej, obejmującej teren działki nr [...], przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta Miasta [...] pod nr [...], na którym geodeta uprawniony E.S., na podstawie mapy zasadniczej sporządzonej w 1997 r., zaznaczyła przebieg pasa drogowego, według stanu na 31 grudnia 1998 r. Na wyrysie z mapy ewidencji gruntów również zaznaczone zostały granice działki nr [...], a wyrys przyjęty został [...] maja 2016 r. pod nr [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Prezydenta Miasta [...]. Analiza kolejnej przesłanki ustawowej – pozostawania we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego również prowadzi do wniosku o jej spełnieniu. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym bowiem na podstawie metryki ulicy [...] w [...] (dawna ulica [...]), sporządzonej [...] września 1996 r., w której określono jej długość i szerokość, powierzchnię zieleńców i chodników, wykonanych z płytek betonowych chodnikowych, asfaltu i kostki brukowej granitowej, zaznaczono że ulica jest oświetlona (posiada 16 punktów świetlnych) i uzbrojona w kanalizację, wodociąg i przewody elektroenergetyczne. Natomiast z umowy z [...] października 1998 r. nr [...], zawartej pomiędzy Gminą Miasto [...] - Miejskim Zarządem Dróg i Zieleni w [...] a Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej w [...] Sp. z o.o. z siedziba w [...] wynika zimowe utrzymanie jezdni i chodników zgodnie z załączonym wykazem dróg obejmującym również ulicę Techniczną w [...]. Władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, zatem okoliczności dotyczące dokonywania czynności związanych z utrzymaniem drogi publicznej dotyczą jej całej, a nie konkretnych działek. Stąd za prawidłowe należy uznać za dowód na wykazanie przesłanki władztwa polisy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z prowadzoną działalnością w zakresie wykonywania funkcji zarządu dróg będących w administracji Miasta [...] z [...] lutego 1998 r. nr [...], wystawionej przez Powszechny Zakład Ubezpieczeń S.A., na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w [...] wraz z aneksem z [...] lutego 1998 r. oraz umowy z [...] marca 1993 r. zawartej pomiędzy Miejskim Przedsiębiorstwem Dróg i Mostów a Zakładem Energetycznym [...], dotyczącej wykonywania czynności eksploatacyjnych i konserwacyjnych urządzeń oświetlenia drogowego w celu utrzymania ich w należytym stanie technicznym, z aneksem z [...] grudnia 1996 r. i porozumieniem z [...] lutego 1998 r., zgodnie z którym stroną umowy w miejsce Miejskiego Przedsiębiorstwa Dróg i Mostów Sp. z o.o. stał się Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w [...]. Należy więc uznać, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. zostały spełnione. Tym samym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dodać należy, że decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza, że konkretna nieruchomość została wywłaszczona z dniem 1 stycznia 1999 r. W odrębnym zaś postępowaniu, tylko na wniosek byłego właściciela takiej nieruchomości, złożony w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r., starosta orzeka o wysokości odszkodowania za utraconą własność. W ocenie Sądu poczynione przez organy ustalenia w zakresie wszystkich ustawowych przesłanek wobec powyższych uwag uznać należy za pełne i tym samym za wystarczające. Reasumując, z uwagi na niebudzące wątpliwości i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz jego wszechstronną ocenę, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., jak też zasad procedury administracyjnej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.