I SA/Wa 407/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...]lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. nr [...] stwierdzającej, że z dniem [...] stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] – Oddział w Z[...], obejmujące prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...], przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, dla której jest urządzona KW nr [...], wykazanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] stanowiącej załącznik do decyzji - stało się z mocy prawa mieniem Samorządu Województwa [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] lipca 2001 r. Wojewoda [...], działając na podstawie 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872) – dalej zwanej "ustawą", stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] - Oddział w [...], obejmujące prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...], przy ul. [...], stanowiącej wg ewidencji gruntów Miasta [...] (obręb [...], arkusz mapy [...]) działkę nr [...] o pow. [...] ha, dla której jest urządzona księga wieczysta KW nr [...], wykazanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji - stało się z mocy prawa mieniem Samorządu Województwa [...]. Wnioskiem z [...] lipca 2019 r. Gmina Miejska [...] zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. We wniosku podniesiono m.in., że na działce nr [...] znajdują się garaże. Budowę trzech z nich finansował na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych Urząd Miejski w [...], zgodnie z umową z [...] lutego 1987 r., aneksowaną [...] lutego 1990 r. W ocenie wnioskodawcy udział [...] części w przedmiotowej nieruchomości winien być skomunalizowany na rzecz Gminy na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Gmina wskazała, iż garaże pozostają we władaniu Urzędu Miasta [...], który refunduje także w części płacony przez właściciela podatek od nieruchomości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. W uzasadnieniu Minister podniósł, że Gmina nie wykazała, że posiada tytuł prawny do wystąpienia z takim wnioskiem, a zatem nie legitymuje się przymiotem strony w tym postępowaniu. Od powyższego postanowienia Gmina Miejska [...] zwróciła się do Ministra SWiA z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Gmina powtórzyła przedstawione we wniosku z [...] lipca 2019 r. argumenty, stwierdzając, że posiada (...) sporny udział w działce co najmniej od 1987 r. i jest właścicielem znajdujących się tam garaży. Gmina podała, że budowę trzech z nich, tj. dwóch o wymiarach [...] m oraz jednego o wymiarach [...] m, finansował na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ówczesny Urząd Miejski w [...], zgodnie z umową z [...] lutego 1987 r., aneksowaną [...] lutego 1990 r. Łączna wartość poniesionych wówczas nakładów wyniosła [...] starych zł. W związku z tym, że garaże te do chwili obecnej są użytkowane przez Miasto, udział [...] części w przedmiotowej nieruchomości winien być skomunalizowany na jego rzecz, w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stan ten był znany i akceptowany przez Samorząd Województwa [...], co potwierdza przysługujący Miastu tytuł własności, a tym samym interes prawny w stwierdzeniu nieważności wadliwej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] stycznia 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu w prawidłowy sposób wyjaśniono powody, dla których uznano, że zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Minister podał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy mienie Skarbu Państwo będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 60 ust. 3 ustawy nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie stosuje się. Dalej Minister wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o art. 28 kpa. W świetle tego przepisu stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy, tj. [...] stycznia 1999 r. lub w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej. Minister zauważył, że decyzja wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy ma deklaratoryjny charakter i potwierdza nabycie mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego [...] stycznia 1999 r. W przedmiotowej sprawie należało zatem rozważyć, czy skarżąca Gmina wykazała, że postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości dotyczy jej interesu prawnego, który należy odróżnić od interesu faktycznego (sytuacji, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego'), niepodlegającego ochronie przez obowiązujące normy prawne, a tym samym, że posiada on legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa. Zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa jednostka samorządu terytorialnego, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zatem w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niebędący stroną, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast nie ma znaczenia dla postępowania komunalizacyjnego interes prawny osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, dzierżawcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, ponieważ komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób, a wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Podobnie - tytułem, z którego mógłby wynikać interes prawny legitymujący skarżącą do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego nie jest władanie nieruchomością, czy finansowanie budowy obiektów budowlanych na niej posadowionych, czy też kwestionowanie prawa do nieruchomości przysługującego jej właścicielowi. Wobec tego Minister uznał, że na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżąca wykazała tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją, a w konsekwencji, że posiada legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego dokumentu, z którego taki tytuł by dla niej wynikał. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnianiu, czy skarżącemu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości przysługuje. To skarżący żądając wszczęcia takiego postępowania winien niebudzącym wątpliwości tytułem się legitymować. Co więcej ciążąca no organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. Ewentualne oczekiwanie przez skarżącą, aby to organ nadzoru dowodził, że wykazuje się ona tytułem prawnym do nieruchomości nie znajduje faktycznych i prawnych podstaw. Brak inicjatywy skarżącej w zakresie wykazania legitymacji prawnej, o ile obiektywnie taką legitymację w ogóle posiada, nie może obciążać działań organu administracji publicznej. Z pewnością za taką inicjatywę nie można uznać ponawiania argumentacji o finansowaniu naniesień budowlanych na nieruchomości, tudzież o władaniu jej częścią, a w tym jej częściami składowymi. Skarżąca nie przedstawiła jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego jej tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Tenże tytuł prawny powinien wynikać z powszechnie przyjętych i honorowanych dokumentów stwierdzających prawo własności do nieruchomości, takich jak: odpisy z ksiąg wieczystych, umowy cywilnoprawne zawierane w formie aktu notarialnego, postanowienia i wyroki sądów, czy też decyzje organów administracji publicznej. Nie może zatem odnieść oczekiwanych skutków wywodzenie przymiotu strony z okoliczności niemających w niniejszej sprawie żadnego znaczenia dowodowego, takich jak: finansowanie budowy na nieruchomości obiektów budowlanych, użytkowanie znajdujących się na nieruchomości obiektów budowlanych, czy też "wiedza i akceptacja" określonego stanu przez innego uczestnika niniejszego postępowania. Podkreślenia wymaga przy tym, że tak jak postępowania nieważnościowe prowadzone przed Ministrem SWiA dotyczyć mogą wyłącznie kontroli legalności decyzji komunalizacyjnych wydanych przez wojewodów, tak postępowania komunalizacyjne prowadzone przed wojewodami dotyczyły wyłącznie potwierdzenia, czy z mocy prawa dana jednostka samorządu terytorialnego nabyła w dniu [...] stycznia 1999 r. mienie należące wówczas do Skarbu Państwa. Zatem zarówno w jednym, jak i w drugim postępowaniu przedmiotem rozstrzygnięcia nie mogła być i nie jest kwestia uregulowania stanu prawnego danej nieruchomości, w tym prawa własności do nieruchomości. Kwestie te mogą być przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych przed sądami lub organami i w odrębnym trybie. Natomiast ewentualne oczekiwanie skarżącej podjęcia przez Ministra SWiA (w imieniu i na jej rzecz), przy okazji prowadzenia postępowania nieważnościowego, działań mających na celu regulację stanu prawnego nieruchomości nie da się pogodzić z ideą organu administracji publicznej działającego na podstawie i w granicach prawa. Minister wyjaśnił, że samo przeświadczenie skarżącej o tym, że posiada przymiot strony nie decyduje o posiadaniu takiego przymiotu, lecz okoliczność (o czym wspomniano powyżej), czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 kpa. Dlatego w sytuacji kwestionowania prawa własności Skarbu Państwa, bez przedstawienia własnego tytułu prawno-rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, interes podmiotu zainteresowanego stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej jest jedynie interesem faktycznym, a nie interesem prawnym. Minister wskazał, że przedmiotowa nieruchomość [...] stycznia 1999 r. stanowiła własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] - na podstawie wniosku z [...] kwietnia 1998 r. oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] maja 1988 r. nr [...], decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1976 r. nr [...] (odpis z Kw nr [...], sporządzony [...] września 2000 r.). Aktualnie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Województwa [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. (odpis z Kw nr [...]). Od postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2020 r. Gmina Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Gmina Miasto [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ orzekający. W skardze podniesiono, że w uzasadnieniu obu postanowień organ wskazał, że Miasto Zamość, pomimo poniesionych nakładów na budowę trzech z nich, nie posiada przymiotu strony, uprawniającego do skutecznego występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Miasto uważa, że posiada sporny udział w przedmiotowej działce co najmniej od 1987 r. i jest właścicielem znajdujących się tam garaży. Budowę trzech z nich, tj. dwóch o wymiarach [...] m oraz jednego o wymiarach [...] m finansował na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ówczesny Urząd Miejski w [...], zgodnie z umową z [...] lutego 1987 r., aneksowaną [...] lutego 1990 r. Łączna wartość poniesionych wówczas nakładów wyniosła [...]starych zł. W związku z tym, że garaże te do chwili obecnej są użytkowane przez Miasto, udział [...] części w przedmiotowej nieruchomości winien być skomunalizowany na jego rzecz, zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stan ten był znany i akceptowany przez Samorząd Województwa [...], co potwierdza przysługujący Miastu tytuł własności, a tym samym interes prawny do wystąpienia o stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji. Gmina podała, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Miasto [...] zostało niewątpliwie pominięte w postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo że posiadało udziały w przedmiotowym gruncie związane z własnością garaży. W tym zakresie uczestnictwo Gminy w przedmiotowej sprawie, jako strony, jest bezsporne i konieczne. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Rację ma Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że Miasto [...] nie wykazało, że decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. komunalizująca mienie oznaczone jako działka [...] o pow. [...] ha, położona w Mieście [...], zapisana [...] stycznia 1999 r. w Kw nr [...], wydana na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy, wpływała na sferę prawną skarżącego. Wobec tego organ nadzoru trafnie uznał, że Miasto [...] nie miało przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym w rozumieniu art. 28 i art. 157 § 2 kpa. Sąd zauważa, że w sprawach rozstrzyganych w trybie art. 60 ust. 1 ustawy stronami postępowania są z jednej strony podmioty publicznoprawne między którymi następuje transfer prawa własności (Skarb Państwa i właściwa jednostka samorządu terytorialnego) oraz inne osoby, które twierdzą, że 1 stycznia 1999 r. to im przysługiwał tytuł prawny, który wyłączał komunalizację mienia z mocy prawa na rzecz wnioskodawcy. W niniejszej sprawie komunalizacja dotyczyła mienia, którym do [...] stycznia 1999 r. władała mająca siedzibę na obszarze Województwa [...] wojewódzka państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, tj. Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] Oddział w [...], a które to mienie Województwo [...] przejęło od Skarbu Państwa [...] stycznia 1999 r. Trzeba wskazać, że w sprawach prowadzonych w trybie art. 60 ust. 1 ustawy kluczowe znaczenie ma zwrot "mienie (własność i inne prawa majątkowe – art. 44 Kodeksu cywilnego) będące we władaniu" Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1244/00 władanie to (wykonywane między innymi poprzez państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne w ramach takich instytucji prawnych, jak użytkowanie, trwały zarząd) musiało być tego rodzaju, że dawało posiadaczom tych praw możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, dokonywania zmian w zabudowie, wznoszenia nowych budowli, a także w ograniczonym zakresie rozporządzania nieruchomością, np. wynajmowanie lub jej wydzierżawianie. Z akt sprawy nie wynika, aby sporne mienie (działka nr [...]), będące przedmiotem nabycia w decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. stanowiło [...] stycznia 1999 r. mienie będące własnością Miasta [...]. Na etapie postępowania nadzorczego Miasto [...] nie przedstawiło dowodów na to, że nabyło przedmiotowe mienie przed [...] stycznia 1999 r. w trybie przewidzianym właściwymi przepisami prawa, zwłaszcza decyzji wydanej w trybie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skarżący nie przedstawił żadnego innego dokumentu na podstawie którego [...] stycznia 1999 r. legitymowałby się odpowiednim tytułem prawnym do przedmiotowego mienia. Z treści Kw nr [...] (działu II) wynika, że sporna działka [...] stycznia 1999 r. była własnością Skarbu Państwa i pozostawała w trwałym zarządzie Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...]. Wpis uprawnionych w dziale [...] nastąpił [...] kwietnia 1998 r. Z elektronicznej Kw nr [...] wynika, że obecnym właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jest Województwo [...]. Wpis tej jednostki samorządu terytorialnego do działu [...] Kw nastąpił [...] października 2001 r. Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji miał podstawy, aby w niniejszej sprawie zastosować art. 61a ust. 1 kpa, który obligował organ prowadzący postępowanie (także organ wyższego stopnia – art. 157 § 1 kpa) do zbadania już na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez podmiot będący stroną. Odnosząc się do prezentowanego w niniejszej sprawie stanowiska Miasta [...] odnośnie posiadania statusu strony postępowania trzeba wskazać, że błędne jest stanowisko skarżącego, że legitymację Miasta [...] do bycia stroną przedmiotowego postępowania nadzorczego (art. 28 w zw. z art. 157 § 2 kpa) można było wywieść z okoliczności dotyczących wybudowania z udziałem Urzędu Miejskiego w [...] na spornym gruncie trzech garaży w latach 1988-1992, poniesienia z tego tytułu nakładów finansowych ze środków Urzędu Miejskiego w [...], czy też użytkowania garaży do chwili obecnej przez Miasto [...]. Kwestia posiadania przez Miasto [...] części spornego gruntu bez formalnego tytułu prawnego, czy poniesienia nakładów finansowych na wybudowanie garaży dla Urzędu Miejskiego w [...] nie miały żadnego znaczenia dla sprawy o nabycie mienia w trybie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy. Tego rodzaju okoliczności mają charakter faktyczny, a nie prawny. Umowa z [...] lutego 1987 r., aneksowana [...] lutego 1990 r. nie kreuje żadnych praw rzeczowych do działki nr [...], które mogłyby stać na przeszkodzie komunalizacji mienia na rzecz Województwa [...]. Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku