I SA/Op 1003/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. specjalista Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 27 października 2025 r., nr IN.I.7821.4.2025.AŻ w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. R. [dalej: skarżąca, strona] jest decyzja Wojewody Opolskiego [dalej: Wojewoda, organ odwoławczy] z 27 października 2025 r., nr IN.I.7821.4.2025.AŻ, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola [dalej: Prezydent, organ I instancji] z 14 lipca 2025 r., nr 5/2025, w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent – działający jako organ wykonawczy Gminy Opole, reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, we wniosku z 17 kwietnia 2025 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Opola – działającego jako starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, dotyczącej budowy odcinka drogi publicznej kategorii gminnej, w ramach zadania: "Budowa fragmentu drogi ul. [...]". W piśmie z 31 maja 2025 r. strona podniosła w szczególności, że załączony do wniosku projekt budowlany nie uwzględnia zadrzewień istniejących na skraju rowu, który ma zostać przeprofilowany. Planowana reprofilacja rowu grozi zniszczeniem korzeni drzew. Ponadto rów przebiega tuż przy fundamentach ogrodzenia, które może zostać uszkodzone przez prace ziemne. Strona podniosła też, że planowane prace dotyczą urządzenia wodnego, lecz w metryce projektu brakuje osoby posiadającej uprawnienia w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej. Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącej, projektant w piśmie z 6 czerwca 2025 r. wyjaśnił, że projekt został sporządzony z zachowaniem wymogów wynikających z art. 20 i art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2026 r. poz. 524) [dalej: upb]. Wskazał też, że do opracowania projektu budowlanego zostały dobrane odpowiednie osoby, posiadające stosowne uprawnienia budowlane uzależnione od specyfiki projektowej, a projektowana przebudowa istniejącego rowu nie wymaga udziału projektanta z uprawnieniami w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej. Podniósł, że projektanci dokonali wizji lokalnej terenu inwestycji, a omawiane drzewa znajdują się poza ogrodzeniem na wymienionych przez stronę działkach nr [...] oraz [...]. Nowa granica pasa drogowego przebiega po istniejącym ogrodzeniu. Projekt zakłada poszerzenie dna rowu do szerokości 1,0 m w kierunku południowym. Roboty, polegające na profilowaniu skarpy rowu, nie będą więc ingerowały w układ korzeniowy drzew oraz istniejące ogrodzenie. Prezydent (działając jako starosta) wydał 14 lipca 2025 r. decyzję nr 5/2025 zezwalającą na realizację inwestycji drogowej [dalej: zrid], polegającej na budowie fragmentu drogi gminnej ul. [...] oraz zatwierdził projekt budowlany. Od decyzji tej pismem z 11 sierpnia 2025 r. odwołała się skarżąca, przedmiotowej decyzji zarzucając: 1) naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 8 oraz art. 11d ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311) [dalej: ustawa], poprzez nieujęcie działek nr [...] i [...] w wykazie nieruchomości położonych w terenie niezbędnym dla obiektów budowlanych; 2) naruszenie art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2026 r. poz. 399) [dalej: ugn] oraz 21 ust. 2 Konstytucji, poprzez niewykazanie, że wywłaszczenie nieruchomości jest niezbędne do realizacji celu publicznego; 3) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 upb, poprzez brak rozpoznania wpływu planowanych robót budowlanych w obrębie rowu na system korzeniowy istniejących drzew rosnących na działkach [...] i [...], mimo że drzewa te zostały wskazane przez stronę w toku postępowania; 4) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.) [dalej: rozporządzenie], poprzez nieujęcie istniejącej zieleni wysokiej w dokumentacji projektowej, brak oceny kolizji inwestycji z istniejącymi drzewami oraz brak przedstawienia ukształtowania terenu z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego; 5) nierzetelność projektową, polegającą na przyjęciu subiektywnej oceny projektanta nieposiadającego odpowiednich uprawnień hydrotechnicznych lub wodno-melioracyjnych (bez dokumentacji dendrologicznej), że przebudowa rowu "nie będzie ingerować w układ korzeniowy drzew", mimo że planowana reprofilacja obejmuje skarpę i dno rowu zlokalizowanego na działkach [...] i [...], gdzie znajdują się korzenie tych drzew; 6) brak udziału projektanta z uprawnieniami w specjalności hydrotechnicznej lub wodno-melioracyjnej i brak oceny dendrologicznej, mimo że projektowane roboty dotyczą istniejącego rowu melioracyjnego, co skutkuje błędną oceną wpływu inwestycji na stosunki wodne oraz istniejącą zieleń. Wojewoda, postanowieniem z 1 października 2025 r., nr [...], nałożył na Prezydenta obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej. Inwestor, wykonując ten obowiązek, przedłożył postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w O. z 10 października 2025 r., nr [...], w sprawie sprostowania oczywistej omyłki treści pkt. 1.3 decyzji – pozwolenia wodnoprawnego z 7 kwietnia 2025 r., nr [...]. Następnie organ odwoławczy wydał 27 października 2025 r. decyzję nr IN.I.7821.4.2025.AŻ utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że analiza zebranej dokumentacji wykazała, że przedłożone przez inwestora: projekt zagospodarowania oraz projekt architektoniczno-budowlany spełniają wymagania wskazane w art. 35 ust. 1 upb, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z zachowaniem procedur, zasad i warunków, o których mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wniosek Prezydenta o wydanie zrid był kompletny i zawierał elementy wskazane w art. 11d ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] (powstałe po podziale działek oznaczonych numerami [...] i [...]) znajdują się w liniach rozgraniczających pas drogowy, w związku z czym zostały przejęte z mocy prawa na rzecz Gminy Opole. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w ustawie służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania, zgodnie z art. 12 ust. 4 w zw. z art. 4a ustawy. Wskazywana przez stronę zieleń wysoka, tj. drzewa – znajdują się poza liniami rozgraniczającymi drogę oraz poza terenem niezbędnym dla obiektów budowlanych. W projekcie uwzględniono warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym, dotyczące przebudowy rowu zlokalizowanego wzdłuż przedmiotowej drogi. Projekt został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, brak jest przepisów prawa, które wskazywałyby na konieczność sporządzenia dokumentacji projektowej dotyczącej budowy fragmentu drogi z odwodnieniem realizowanym do istniejącego rowu, który w ramach zadania podlega przebudowie, przez osobę posiadającą uprawnienia hydrotechniczne lub wodno-melioracyjne. Tryb wydawania zrid został szczegółowo określony w ustawie, która wprowadza szereg rozwiązań, które mają uprościć i przyśpieszyć postępowanie w sprawie lokalizacji dróg publicznych. Zrid łączy w sobie szereg rozstrzygnięć związanych z lokalizacją zamierzenia, zatwierdzeniem projektu budowlanego, jak również wywłaszczeniem nieruchomości. Organy wydające zrid mogą działać tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania w przyjęte rozwiązania projektowe w zakresie przebiegu projektowanej drogi. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Organ odwoławczy poinformował też stronę, że realizacja inwestycji nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, strona wniosła do Sądu samodzielnie sporządzoną skargę, w której sformułowała zarzuty: 1) naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy, przez nieprawidłowe ustalenie warunków ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i nieuwzględnienie ryzyka bezpośredniego uszkodzenia systemów korzeniowych istniejącego drzewostanu oraz istniejących systemów drenarskich odwadniających działki, przez które przebiega rów lub z nimi sąsiaduje, wskutek reprofilacji rowu melioracyjnego zaprojektowanej bez udziału osoby posiadającej właściwe uprawnienia budowlane i bez wskazania tych elementów w projekcie; w projekcie nie ujęto również miejsca pamięci po śmierci młodego człowieka; 2) braku rozpoznania stanu istniejącego i wadliwej kwalifikacji obiektu budowlanego: rowu melioracyjnego, jako budowli hydrotechnicznej: obiekt kategorii XXVII w rozumieniu załącznika nr 1 do upb; 3) naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1, 1a i 2 upb, poprzez zatwierdzenie wadliwego projektu budowlanego, nieuwzględniającego faktycznego stanu, opartego na nieprawidłowo wykonanej inwentaryzacji stanu istniejącego (lub bez wykonania tej inwentaryzacji) i opracowanego przez zespół projektujący i sprawdzający nieposiadający odpowiednich uprawnień w zakresie hydrotechniki i/lub melioracji wodnych, w sposób naruszający wymagania rozporządzenia; 4) naruszenia art. 396 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r. poz. 960 ze zm.) [dalej: upw], poprzez zatwierdzenie dokumentacji projektowej i decyzji niespełniających wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i dóbr kultury; projekt nie uwzględnia ochrony czynnych urządzeń drenarskich, drzew oraz wartości środowiskowych rowu; dalsze prowadzenie robót stwarza ryzyko nieodwracalnych szkód środowiskowych; 5) naruszenia art. 87a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2026 r. poz. 13 ze zm.) [dalej: uop], co może doprowadzić do trwałego uszkodzenia systemów korzeniowych drzew, a w konsekwencji do powstania szkód w środowisku; podcięcie korzeni wysokich i smukłych, blisko trzydziestoletnich drzew może również skutkować z czasem powstaniem zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz ryzykiem szkód w mieniu, drzewa mogą bowiem utracić stateczność i runąć na budowaną obecnie drogę; 6) naruszenie art. 10 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) [dalej: kpa], poprzez nieuwzględnienie materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Strona wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej reprofilacji rowu melioracyjnego, nieprawidłowo nazwanego na rysunkach w projektu "rowem do przeprofilowania" lub w ogóle pomijanego w opisie zakresu opracowania; 2) zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem skargi; 3) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że zarówno projektant, jak i organy administracji dokonały błędnej kwalifikacji technicznej i prawnej obiektu, pomijając jego rzeczywisty charakter jako budowli wykonanej przy użyciu wyrobów budowlanych. Rów melioracyjny jest na rysunkach projektu nazywany "rowem do przeprofilowania" lub – w ogóle pomijany w opisie zakresu opracowania. Rów ten spełnia przesłanki obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 1 upb. Nie jest to naturalne zagłębienie terenu ani urządzenie terenowe o charakterze biologicznym. Skarżąca wskazała, że rów został wykonany przy użyciu wyrobów budowlanych, co wynika z jego cech konstrukcyjnych: część ścian została umocniona prefabrykowanymi płytami betonowymi, do rowu dochodzi stary, czynny system drenarski wykonany z kształtek ceramicznych lub betonowych, ujście tego drenażu do rowu zostało ukształtowane z betonu w sposób konstrukcyjny. W takim stanie faktycznym rów stanowi budowlę hydrotechniczną (obiekt kategorii XXVII), której przebudowa wymaga zaprojektowania zgodnie z przepisami upb oraz udziału w opracowaniu projektu osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności (hydrotechniczne lub wodno-melioracyjne). Tymczasem dokumentacja projektowa nie tylko pomija rzeczywisty charakter obiektu, lecz również nie identyfikuje kolizji planowanych robót z istniejącym, czynnym drenażem i nie wskazuje na konieczność ich zabezpieczenia. W ocenie strony przedstawiona dokumentacja budowlana nie spełnia wymogów wynikających z art. 5 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1, 1a i 2 upb. Błędna kwalifikacja obiektu skutkowała przyjęciem niewłaściwego reżimu projektowego i procedur administracyjnych, a jej powielenie przez organ zatwierdzający projekt i organ odwoławczy, które – wobec uchylenia w 2003 r. przepisu art. 35 ust. 2 upb – nie sprawdzają merytorycznie dokumentacji projektowej, oznacza systemowe zignorowanie ustawowej definicji obiektu budowlanego. W efekcie zatwierdzono projekt, który nie tylko nie zapewnia należytego zabezpieczenia obiektu i otoczenia, ale także pomija obowiązek posiadania kwalifikacji właściwych dla specjalności hydrotechnicznej lub wodno-melioracyjnej. Ponadto brak rozpoznania systemu korzeniowego przez projektanta stanowi naruszenie § 14 pkt 3f i § 15 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia, a brak przedstawienia w projekcie ukształtowania terenu z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego na rysunkach przekrojów pionowych terenu narusza wymóg § 15 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, argumentując, że nie stwierdzono, aby w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, uzasadnione interesy osób trzecich zostały naruszone. W ramach realizacji inwestycji planowane jest oczyszczenie i przeprofilowanie rowu zlokalizowanego wzdłuż ul. [...], zgodnie z decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 7 kwietnia 2025 r., nr [...], oraz postanowieniem Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 10 października 2025 r. nr [...]. Powyższa decyzja udziela Prezydentowi pozwolenia na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z drogi gminnej ul. [...] wylotem kanalizacji deszczowej do [...]. Przedmiotowy rów na odcinku projektowanej drogi usytuowany jest w pasie drogowym i pełni funkcję rowu przydrożnego, zatem stanowi część projektowanej drogi, stosownie do definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 889) [dalej: udp]. Fakt ten potwierdzają informacje zawarte w pkt 5.3 projektu architektoniczno-budowlanego, wskazujące, że projekt drogowy przewiduje włączenie rowu przydrożnego do projektowanej kanalizacji deszczowej, stanowiącej odwodnienie drogi. Projekt inwestycji został opracowany przez projektanta branży drogowej, posiadającego uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności drogowej. Stosownie do art. 15a ust. 9 upb uprawnienia budowlane w specjalności inżynieryjnej drogowej bez ograniczeń uprawniają do projektowania obiektu budowlanego lub kierowania robotami budowlanymi związanymi z obiektem budowlanym, takim jak droga w rozumieniu przepisów udp. W piśmie procesowym z 17 stycznia 2026 r. strona podniosła, że twierdzenie zawarte w odpowiedzi organu, jakoby przedmiotowy rów "pełnił funkcję rowu przydrożnego" i jako taki stanowił część drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 udp, jest nieuprawnione i sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Charakter rowu został jednoznacznie przesądzony w decyzji wodnoprawnej, która kwalifikuje go jako rów melioracyjny, stanowiący urządzenie wodne w rozumieniu przepisów upw. Sam fakt objęcia rowu przebudową w ramach inwestycji drogowej nie powoduje automatycznej zmiany jego funkcji ani charakteru prawnego. Organ w odpowiedzi na skargę dokonał wtórnej, czysto deklaratywnej reinterpretacji funkcji rowu, nie wykazując, aby: w projekcie budowlanym przeprowadzono analizę zmiany funkcji urządzenia melioracyjnego, w projekcie budowlanym zaprojektowano rozbiórkę istniejącego systemu drenarskiego, oceniono skutki tej zmiany dla stosunków wodnych na terenach przyległych, wykazano zgodność tej zmiany z decyzją wodnoprawną, która nie zawiera pozwolenia na zniszczenie istniejącego systemu drenarskiego. Dalej skarżąca podniosła, że skoro przedmiotem opracowania i realizacji jest przebudowa rowu melioracyjnego, a więc urządzenia wodnego, to sporządzenie projektu oraz jego sprawdzenie wymaga posiadania uprawnień budowlanych w specjalności hydrotechnicznej albo wodno-melioracyjnej. Powołanie się przez organ wyłącznie na art. 15a ust. 9 upb i uprawnienia projektanta w specjalności drogowej nie odpowiada na zarzut skargi. Przepis ten określa zakres obiektów drogowych, natomiast nie znosi wymogu posiadania właściwych kwalifikacji do projektowania urządzeń wodnych hydrotechnicznych, zwłaszcza gdy ingerencja dotyczy: koryta rowu, jego przekroju hydraulicznego, relacji z istniejącym, niezinwentaryzowanym przez projektanta systemem drenarskim, wpływu przebudowy rowu melioracyjnego na istniejącą zieleń wysoką i niską na działkach sąsiadujących z rowem. Organ nie wykazał, aby projektant drogowy miał kompetencje do samodzielnego rozpoznania i zaprojektowania przebudowy urządzenia melioracyjnego ani aby projekt został opracowany oraz sprawdzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia hydrotechniczne w części dotyczącej przebudowy tego obiektu, co wprost potwierdza zarzut skarżącej o niedopełnieniu przez projektanta ustawowego obowiązku zapewnienia w zespole projektowym osoby z odpowiednimi uprawnieniami hydrotechnicznymi oraz zapewnienia sprawdzenia projektu w branży hydrotechnicznej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami hydrotechnicznymi bez ograniczeń. W ocenie strony Wojewoda w ogóle nie odniósł się do zarzutów dotyczących wadliwej inwentaryzacji stanu istniejącego, mimo że mają one fundamentalne znaczenie dla oceny legalności zatwierdzonego projektu budowlanego. W szczególności pominięto: zarzut braku rozpoznania istniejącego systemu drenarskiego, który odwadnia przyległe działki i który jest obecnie niszczony w trakcie robót ziemnych związanych z korytowaniem drogi, zarzut braku naniesienia na mapę do celów projektowych istniejących, wieloletnich drzew, których systemy korzeniowe pozostają w bezpośredniej kolizji z projektowanymi robotami, zarzut przyjęcia stanu "projektowego" w miejsce rzetelnej inwentaryzacji stanu istniejącego. Organ nie wykazał, aby projekt budowlany opierał się na rzeczywistym rozpoznaniu terenu, a nie na uproszczonych założeniach formalnych. Podczas rozprawy przed Sądem skarżąca podtrzymała skargę, oświadczyła, że roboty zostały już wykonane na działce, a w ich wyniku nie doszło do uszkodzenia korzeni drzew, ponieważ – w jej ocenie – wykonawca odsunął się od granicy jej działki. Argumentowała, że projektant wadliwie zaprojektował (niezgodnie z przepisami prawa budowlanego) kwalifikację rowu melioracyjnego, a także wadliwie zaprojektowano i wykonano odwodnienie drogi, która została w odniesieniu do terenu znacznie podniesiona, co spowodowało złe wykonanie skarpy oraz zabezpieczeń powstałej skarpy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak stanowi art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na zasadzie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Zarazem, jak stanowi art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Nie wnosiła też o to strona. Porządkując stan sprawy, Sąd wyjaśnia, że dostrzega, iż – z pism procesowych składanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego oraz z załączników do nich – jednoznacznie wynika, że skarżąca – oprócz wniesienia skargi na decyzję – podjęła też inne działania zmierzające do podważenia prawidłowości zrid, zatwierdzonego projektu oraz pozwolenia wodnoprawnego z 7 kwietnia 2025 r. Okoliczności te pozostają jednak prawnie obojętne w sprawie niniejszej, ponieważ Sąd orzeka o legalności zrid na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ administracji publicznej, przyjmując za miarodajny stan prawny i stan faktyczny istniejący w dniu wydania zaskarżonej decyzji, to jest 27 października 2025 r. Z art. 133 § 1 ppsa wynika bowiem zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 18 września 2025 r., sygn. akt I FSK 2205/21). Z podanych wyżej powodów pisma skarżącej skierowane do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta O. z 27 listopada 2025 r. czy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w O. z 30 listopada 2025 r. oraz czynności podjęte w związku z nimi przez właściwe organy, a także okoliczność prowadzenia postępowania przez Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wskutek wniosku skarżącej z 18 sierpnia 2025 r. pozostają bez wpływu na rozpoznanie przez Sąd sprawy ze skargi na zrid. Dalej Sąd wskazuje, że projekt architektoniczno-budowlany wykonany na potrzeby zamierzenia "Budowa fragmentu drogi ul. [...]" [dalej: pab] przewiduje oczyszczenie i przeprofilowanie [...], a w tym poszerzenie dna rowu do szerokości 1 m oraz przeprofilowanie skarp do nachylenia 1:1,5. Rzecz jednak w tym, że pab nie określa samodzielnie sposobu wykonania robót budowlanych planowanych do wykonania w odniesieniu do [...], ponieważ w tym zakresie Dyrektor Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał 7 kwietnia 2025 r. decyzję – pozwolenie wodnoprawne, sprostowaną postanowieniem z 10 października 2025 r., udzielające Prezydentowi Miasta Opola wymienionych w nim pozwoleń, a w tym w pkt. I.3. decyzji – na wykonanie urządzenia wodnego, to jest przebudowę [...] wraz z jego zarurowaniem, określając rodzaj przebudowy jako: zmianę parametrów geometrycznych, polegającą na dostosowaniu przekroju rowu do trapezowego o stałej szerokości dna 1 m oraz stałego pochylenia skarp zbliżonego do 1:1,5 na odcinku ok. 122 m oraz wykonanie zarurowania na odcinku ok. 122 m. Podstawę wydania tej decyzji stanowił między innymi operat wodnoprawny pn. "Budowa fragmentu drogi ul. [...] w m. O.", sporządzony w lutym 2025 r. W takim stanie sprawy zarzuty strony odnoszące się do zagadnień projektowanej przebudowy rowu, ale skierowane przeciwko zrid, Sąd uznał za chybione, ponieważ w zrid nie została zatwierdzona projektowana przebudowa [...], lecz uczyniono to w operacie wodnoprawnym, który został przyjęty przez właściwy organ, uprawniony do wydania opisanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja ta nie podlega ocenie Sądu w sprawie niniejszej, gdyż została wydana wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego innego niż w przedmiocie wydania zrid, a zatem Sąd, rozstrzygając w granicach sprawy niniejszej (art. 134 § 1 ppsa), może jedynie zrelacjonować fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego, lecz nie dokonuje jego oceny. W kwestii podnoszonych przez stronę zarzutów odnoszących się do sposobu prowadzenia robót budowlanych Sąd stwierdził, że to na wykonawcy robót budowlanych, a nie na projektancie, spoczywa obowiązek działania zgodnie z dyspozycją normy wynikającej z art. 87a ust. 1 uop, zgodnie z którą prace ziemne wykonywane w obrębie korzeni drzewa lub w obrębie korzeni krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom. Podobna regulacja znajduje się w art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r. poz. 647 ze zm.) [dalej: poś], który stanowi, że w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Tym samym problem zachowania się wykonawcy robót budowlanych w sposób określony w art. 87a ust. 1 uop, a także w art. 75 ust. 1 poś, nie należy do zakresu przedmiotowego sprawy ze skargi na zrid, lecz jest to problem odrębny, który mógłby ewentualnie, zależnie od okoliczności faktycznych, podlegać ocenie właściwych organów. Nie jest to jednak zagadnienie podlegające ocenie starosty wydającego zrid, organu odwoławczego i Sądu. Odnosząc się do zarzutu strony w zakresie braku rozpoznania w pab istniejącego systemu drenarskiego, odwadniającego działki i zniszczonego podczas robót budowlanych Sąd stwierdził, że istnienie takiego systemu drenarskiego odprowadzającego wodę do [...] nie wynika z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zrid. Istnienie drenów nie było też przedmiotem analizy Dyrektora Zarządu Zlewni, który wydał pozwolenie wodnoprawne z 7 kwietnia 2025 r. Dopiero skarżąca zwróciła uwagę na tę okoliczność faktyczną, przy czym sama strona wskazała, że jest to stary, lecz czynny system drenarski. Przedstawione sądowi akta sprawy administracyjnej nie potwierdzają też, jak również strona tego nie podniosła, że omawiane dreny funkcjonują na podstawie decyzji – pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 6 upw), wydanego przez właściwy organ. Tym samym należy przyjąć, że istnienie starego systemu drenarskiego nie było znane Prezydentowi (staroście) wydającemu zrid oraz Wojewodzie, który wydał zaskarżoną obecnie decyzję, a legalne istnienie drenów nie zostało w żaden sposób potwierdzone, jak również nie były one odzwierciedlone na mapach geodezyjnych, czy ujęte na przykład w geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych sporządzonej w odniesieniu do działek, na których dreny wykonano. Powyższy zarzut skargi jest więc chybiony, ponieważ nie świadczy o braku należytego wyjaśnienia stanu sprawy przed wydaniem zrid, czy przygotowaniu dokumentacji budowlanej w niepełnym zakresie. W zakresie zarzutu skargi dotyczącego zaniechania przeprowadzenia inwentaryzacji drzew Sąd stwierdził, że drzewa, których istnienie sygnalizowała skarżąca, nie znajdują się na działkach położonych w liniach rozgraniczających pas drogowy drogi gminnej, lecz poza nimi. Zrid w pkt. III zatwierdza bowiem projekty podziału nieruchomości, a powstałe w ten sposób działki – w tym o numerach [...] i [...] – zostały nabyte z mocy prawa przez Gminę Opole, co wynika z pkt. IV zrid. Wskazywane przez skarżącą drzewa nie znajdują się na działkach wydzielonych w związku z budową drogi, lecz na gruntach, które pozostały we władaniu dotychczasowych właścicieli. Podobnie orzech wielopienny oraz krzyż znajdują się, jak wskazała strona, po drugiej stronie rowu. Tymczasem projekt zakłada poszerzenie dna rowu w kierunku południowym, to znaczy w kierunku projektowanej drogi, a nie w kierunku ogrodzenia sąsiednich działek, a w tym działki skarżącej. Zarzut nieprzeprowadzenia inwentaryzacji drzew na terenie inwestycyjnym nie jest więc uzasadniony, choć rzeczywiście odnosi się do obiektów o wartości przyrodniczej. W tym miejscu warto też dodać, że moralny obowiązek zachowania miejsca pamięci w żaden sposób nie wyłącza obowiązywania art. 40 ust. 1-2 udp, na mocy którego zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń obcych (a w tym krzyża pamiątkowego) wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Istnienie przydrożnego krzyża upamiętniającego tragiczne zdarzenie, jeśli obiekt ten został ulokowany w pasie drogowym, nie stanowi zatem przeszkody do zrealizowania inwestycji drogowej. W zakresie prawidłowości sporządzenia pab Sąd wyjaśnia, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 upb (wobec uchylenia w roku 2003 art. 35 ust. 2 upb, który stanowił, że właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 upb, to jest w zakresie zasad projektowania i budowy obiektów budowlanych), organ architektoniczno-budowlany nie może ingerować w merytoryczną zawartość projektu budowlanego, a jego ocenie pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi podlega wyłącznie projekt zagospodarowania działki lub terenu. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowalnego jest bowiem konsekwencją nowelizacji przepisów ustawy Prawo budowlane dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). Na mocy art. 1 pkt 15 i pkt 28 wskazanej ustawy nowelizującej wprowadzono zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponosi wyłącznie projektant oraz w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu technicznego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 34 ust. 3d pkt 3 upb). Organ architektoniczno-budowlany nie ma uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego i jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, a uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów, należy do obowiązków projektanta. Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancję dla inwestora i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlane z jego szczegółowego badania, poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 upb (wyrok NSA z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3309/20). Strona podniosła zarzut zatwierdzenia projektu budowlanego sporządzonego z naruszeniem art. 20 ust. 1 pkt 1, 1a i 2 upb, zgodnie z którymi do podstawowych obowiązków projektanta należy: 1) opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; 1a) zapewnienie, w razie potrzeby, udziału w opracowaniu projektu budowlanego osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności; 2) uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą kwestii wadliwości pab, zaznaczyć trzeba, że ewentualna wadliwość pab nie podlega ocenie organu architektoniczno-budowlanego, jak również sądu administracyjnego. Zagadnienie błędnego sporządzenia pab (jeśliby wystąpiło) sprowadza się w istocie do kwestii odpowiedzialności projektanta za projekt, to on posiada bowiem wiedzę specjalistyczną. Organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada natomiast, czy zostało złożone oświadczenie projektanta, stosownie do art. 20 ust. 4 upb, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. Spoczywa na nich także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową. Organ nie jest uprawniony do prowadzenia ustaleń faktycznych, czy przyjęte rozwiązania konstrukcyjne projektu architektoniczno-budowlanego są prawidłowe oraz czy sformułowane przez strony postępowania zarzuty podważają zasadność takich rozwiązań. Organ architektoniczno-budowlany nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, a jedynie sprawdza przedłożony projekt budowlany w zakresie wskazanym w przepisach upb. W konsekwencji organy nie posiadają uprawnień do ustalania we własnym zakresie, czy projektant należycie przeprowadził inwentaryzację obiektów znajdujących się na gruntach, na których zostanie wykonany obiekt budowlany (wyrok WSA w Opolu z 17 lipca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 15/25; wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2416/22; 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 442/24). W konsekwencji wskazać przyjdzie, że jeśli projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa, a decyzja w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę została wydana bez uchybień prawa procesowego lub materialnego, to ewentualne błędy w realizacji inwestycji (np. uszkodzenie systemów drenarskich lub podcięcie korzeni drzew), które wpływają na nieruchomości sąsiednie, nie podlegają kwestionowaniu w ramach skargi na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Prawo budowlane przewiduje inne możliwości kontroli w takim przypadku. W szczególności kontroli takiej na etapie realizacji zatwierdzonego projektu służą przewidziane przepisami upb postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Wykonanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które, chociażby teoretycznie, może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego, odbywa się na ryzyko inwestora. Zatem to inwestor może być w takiej sytuacji zobowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt. Ewentualna szkoda finansowa powstanie wówczas po jego stronie (postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 383/20). To samo odnosi się do odpowiedzialności i roszczeń wynikłych z ewentualnych szkód, wszak to inwestor ponosi odpowiedzialność za swoje działania. Kwestie te pozostają jednak poza granicami niniejszej sprawy. Znajdujący się w aktach administracyjnych pab został opracowany przez projektanta branży drogowej, projektanta branży telekomunikacyjnej, projektanta branży elektrycznej i projektanta branży sanitarnej, a następnie w sprawdzony w podanych zakresach opracowania. Pab przewiduje rozwiązania dotyczące sieci kanalizacji deszczowej, służące odwodnieniu drogi. Wbrew zarzutom strony opracowanie pab nie wymagało zaangażowania projektanta posiadającego uprawnienia w zakresie hydrotechniki lub melioracji, ponieważ roboty związane z przebudową rowu – [...] nie miały być prowadzone na podstawie pab, lecz na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które nie podlega ocenie Sądu w sprawie niniejszej, co zostało zaznaczone już wyżej. Odnosząc się do zagadnienia podziału nieruchomości zatwierdzonego w zrid Sąd stwierdził, że w świetle przepisów ustawy, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany, co przejawia się tym, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Mając na uwadze zawartość wniosku określoną w art. 11f ust. 1 ustawy zauważyć należy, że organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. W ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań. Organy administracji publicznej prowadzące takie postępowanie nie są także uprawnione do przeprowadzania oceny racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najkorzystniejsze rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. W takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma bowiem na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego (wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2307/22). Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać żadnych zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji (wyrok NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1997/22). W stanie faktycznym i prawnym sprawy niniejszej zrid przewiduje podział wymienionych w nim działek i nabycie wydzielonych części z mocy prawa przez Gminę Opole z przeznaczeniem na inwestycję polegającą na budowie drogi, przy czym wywłaszczeniem dotknięte zostały jedynie te grunty (fragmenty pierwotnie istniejących działek), na których znajduje się [...]. Stąd zdaniem Sądu, zawarty w ustawie i odzwierciedlony w zrid uproszczony tryb nabycia nieruchomości pod inwestycję drogową nie prowadzi w sprawie niniejszej do przypadku, w którym wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkuje ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości (wyroki NSA: z 19 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1670/24; z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2039/19). Działki wymienione przez skarżącą to jest nr [...] i nr [...] uległy podziałowi. Wskutek wydania zrid wydzielone działki nr [...] i nr [...] stały się własnością Gminy Opole, z tego powodu grunty należące A. R. i K. R. jedynie graniczą z terenem, na którym miała być wykonana inwestycja drogowa. Dalej Sąd wyjaśnia, że żaden z przepisów ustawy nie nakazuje organowi administracji uwzględnienia wniosków czy żądań formułowanych przez stronę postępowania niebędącą inwestorem. Zakres badania organów, a w konsekwencji kontroli sądowej w przypadku przyjętego przez inwestora kształtu inwestycji, ogranicza się do kontroli zgodności z przepisami wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę, bez prawa do dokonywania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi, tzn. czy jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych (wyroki NSA z 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 711/20; z 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1332/21). Wymogi dotyczące wniosku formułuje art. 11d ust. 1 ustawy. Organy administracyjne obu instancji uznały wniosek za kompletny i zgodny z przepisami. Stanowisko to podziela również Sąd. Inwestor w szczególności uzyskał opinie, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy, wydane przez Okręgowy Urząd Górniczy w K., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w K., [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, P. S.A. [...] w O., Ministra Klimatu i Środowiska, w formie bezpośrednich odpowiedzi albo w formie milczącej z art. 11d ust. 2 ustawy. Inwestor załączył do wniosku wymagane mapy, projekt zagospodarowania terenu oraz pab, wskazał nieruchomości, które planowane są do przejęcia na rzecz Gminy Opole, oraz nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone. Ponadto we wniosku zostały opisane wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, takich jak: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, zapewnienie ochrony przed hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi, promieniowaniem, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby, czy wypłata odszkodowania za szkody powstałe wskutek robót budowlanych. Według art. 11f ust. 1 ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia. W ocenie Sądu decyzja organu I instancji zawiera powyższe elementy, odpowiada również wymogom z art. 107 kpa, a w tym posiada wystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne. Decyzja Prezydenta stwierdza, że realizacja robót nie wymaga wykonania wycinki drzew, a także że budowa drogi o długości 136 m nie jest inwestycją wymagającą przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.), co wynika z § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm.). Podobnie decyzja organu odwoławczego spełnia ustalone prawem wymogi. Wykonaniu inwestycji nie stoi na przeszkodzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jest uchwała Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w O., Dz.Urz.Woj.Op. z [...] r. Nr [...], poz. [...] ze zm., w którym przewidziano przeznaczenie terenu pod drogę objętą zrid. Projektowana inwestycja nie narusza też zasad ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania terenu nie był przedmiotem zarzutów skarżącej, również Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania jego zgodności z przepisami (art. 35 ust. 1 upb). W kwestii zachowania reguł procedury administracyjnej Sąd nie dostrzegł okoliczności przemawiających za stwierdzeniem, że organy uchybiły jej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określona w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych procedura zmierzająca do wydania zrid zawiera znaczące uproszczenia wynikające w szczególności z art. 11d ust. 5, 7 i 8 oraz art. 11f ust. 3, 5 i 6, przewidując zawiadomienie o wszczęciu postępowania i zawiadomienie o wydaniu decyzji w drodze ogłoszenia, czy doręczanie pism na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a więc bez konieczności ustalenia miejsca zamieszkania lub korzystania z adresu do doręczeń elektronicznych strony postępowania, z wyjątkiem wnioskodawcy, któremu należy doręczyć zrid. W stanie sprawy organy obu instancji opublikowały wymagane obwieszczenia, a w tym także w prasie lokalnej. Należy zatem przyjąć, że stronom zapewniono prawo czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa), z którego to uprawnienia czynnie skorzystała skarżąca. Co do zagadnień dowodowych Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie naruszyły reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 kpa, a to z tego powodu, że w sprawie o wydanie zrid ocenie podlega wniosek inwestora, co zawęża zakres postępowania wyjaśniającego. Ponadto ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej nie podlega pab (organy badają jedynie kompletność projektu, posiadanie przez projektanta uprawnień budowlanych, przynależność projektanta do izby samorządu zawodowego, art. 35 ust. 1 pkt 3, 4 i 4a upb), o czym była mowa wyżej. Tymczasem zarzuty strony koncentrowały się na wykazaniu wadliwości pab, czego organy nie mogły samodzielnie ustalić oraz na zagadnieniach związanych z wykonaniem rozpoczętych robót budowlanych, co pozostawało prawnie obojętne w sprawie o wydanie zrid. W zaskarżonej decyzji Wojewoda opisał zarzuty podniesione w odwołaniu i odniósł się do nich na stronach 7-8 uzasadnienia. Rozważań organu odwoławczego nie cechuje rozbudowana, wielostronicowa argumentacja, nie czyni to jednak zasadną tezy o nierozpatrzeniu wszystkich zarzutów odwołania strony, szczególnie w sytuacji prawnej, w której merytoryczna zawartość pab oraz jego zgodność z art. 5 upb (zasadami projektowania obiektów budowlanych) nie podlegały ocenie organów. W takim stanie sprawy Sąd nie stwierdził wystąpienia w sprawie naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które uzasadniałoby uwzględnienie wniesionej skargi i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został rozpoznany pod sygn. akt I SO/Op 9/25.