I SA/Bd 646/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant sekretarz sądowy Anna Szymanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia 26 lutego 2025 r. nr XIV/206/2025 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkół i poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie B. przez inne niż Miasto B. osoby prawne lub osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania 1. stwierdza nieważność paragrafu 1 punkt 10 lit. b zaskarżonej uchwały nr XIV/206/2025 Rady Miasta B. z dnia 26 lutego 2025 r., 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Rady Miasta B. na rzecz N. sp. z o.o. w B. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] F. Sp. z o.o. w Bydgoszczy zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 6 marca 2025 r. Numer XIV/206/2025 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkół i poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie Bydgoszczy przez inne niż Miasto Bydgoszcz osoby prawne lub osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania w części dotyczącej § 1 ust. 5 lit. b), § 1 ust. 9, § 1 ust. 10 lit. b) tej uchwały. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj.: 1) art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 439; dalej: u.f.z.o.) w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z § 1 ust. 5 lit. b) zaskarżonej uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, co polega na nałożeniu na podmiot kontrolowany obowiązku oznaczania daty wpływu orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczącego danego ucznia do jednostki dotowanej, a w konsekwencji nałożeniu na podmiot kontrolowany obowiązków, które nie zostały uregulowane w art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o.; 2) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 39 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z § 1 ust. 9 zaskarżonej uchwały poprzez ustanowienie nieznanego ustawie sposobu doręczeń pism w sprawach o charakterze administracyjnym, tj. drogą telefoniczną lub mailową, co jest niezgodne z zasadą oficjalności doręczeń; 3) art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z § 1 ust. 10 lit. b) zaskarżonej uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, co polega na nałożeniu na podmiot kontrolowany obowiązku poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem, a w konsekwencji nałożeniu na podmiot kontrolowany obowiązków, które nie wynikają z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o., 4) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o., a także § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z § 1 ust. 5 lit. b), § 1 ust. 9, § 1 ust. 10 lit. b) zaskarżonej uchwały polegającym na wykroczeniu poza delegację ustawową poprzez zmodyfikowanie ustawowej procedury administracyjnej i wprowadzanie nieznanego ustawie sposobu doręczeń pism w sprawach o charakterze administracyjnym, tj. drogą telefoniczną lub mailową, a także nałożenie na organy dotowane obowiązku oznaczania daty wpływu orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczącego danego ucznia do jednostki dotowanej oraz obowiązku poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem, a w konsekwencji nałożenia na podmiot kontrolowany szeregu obowiązków, które nie wynikają z treści ustawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 5 lit. b), § 1 ust. 9, § 1 ust. 10 lit. b) tej uchwały. W ocenie skarżącej do uchwalenia § 1 ust. 9) zaskarżonej uchwały doszło przy istotnym naruszeniu prawa. Przepis ten ustanawia nieznany ustawie sposób doręczeń pism w sprawach o charakterze administracyjnym drogą telefoniczną lub mailową, co pozostaje sprzeczne z zasadą oficjalności doręczeń wynikającą z treści art. 39 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że stosownie do zasady oficjalności doręczeń, organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1045 z późn. zm.), chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu. Uregulowana w ten sposób procedura doręczeń pism w postępowaniach o charakterze administracyjnym umożliwia ich doręczanie bezpośrednio do osób uprawnionych do wglądu w korespondencję urzędową oraz spełnia wymagania regulacji prawnych z zakresu cyberbezpieczeństwa. Zdaniem skarżącej, zaskarżona część uchwały w zakresie dotyczącym możliwości zawiadamiania organu dotowanego przy wykorzystaniu środków innych niż wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na kontrolowaną dodatkowe pozaustawowe obowiązki polegające na obowiązku posiadania numeru telefonu oraz adresu e-mail, a tym samym przyporządkowania do nich osób odpowiedzialnych za dostęp do tych środków przekazu. Uregulowany przez organ gminy w zaskarżonej uchwale sposób zawiadamiania o kontroli, skarżąca uznała za wykraczający poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji. Obowiązki wprowadzone zaskarżoną uchwałą stanowią dla skarżącej nadmierne obciążenie i narażają ją w ten sposób na ujemne skutki związane z doręczeniem zawiadomienia o kontroli osobie nieposiadającej autoryzacji, co z kolei ogranicza skarżącej prawo do dotacji, gdyż brak terminowego zastosowania się do żądań organu kontrolującego doprowadzić może do wstrzymania bądź obowiązku zwrotu otrzymanej dotacji. W przekonaniu skarżącej, w procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych, w celu zapewnienia spójności procedury, a przede wszystkim realizacji zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. należy wykorzystywać podstawowe instytucje przewidziane w ustawie regulującej postępowanie administracyjne, gdyż pozostają one adekwatne do przedmiotu kontroli. W ocenie skarżącej, przepisy § 1 ust. 5 lit. b), § 1 ust. 10 lit. b) zaskarżonej uchwały, z których wynika, że organ dotowany zobowiązany jest do przekazywania organowi dotującemu orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczącego danego ucznia wraz z oznaczaniem daty wpływu do jednostki dotowanej, a także przekazywania poświadczania dokumentów za zgodność z oryginałem, uchwalone zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej. Żądanie przedłożenia innej dokumentacji aniżeli dokumentacja wymieniona w art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o. przekracza zakres ustawy. Ponadto, jak wynika z ustawy, organ kontrolowany zobowiązany jest do przedstawienia posiadanej dokumentacji, a nie jej tworzenia lub przerabiania na potrzeby kontroli zgodnie z życzeniem organu kontrolującego. Skarżąca podkreśliła, że analogiczne kwestie sporne dotyczące zapisów zawartych w uchwałach nakładających na podmioty obowiązek sporządzenia niezbędnych dla przeprowadzenia kontroli dokumentów wraz z poświadczeniem za zgodność z oryginałem, stanowiły przedmiot oceny sądów administracyjnych. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że powyższe stanowi nadmierne uprawnienie kontrolujących, którego nie da się wyprowadzić z regulacji art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Takie postanowienie uchwały nakłada na kontrolowany podmiot dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie obowiązki i wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Zdaniem skarżącej sformułowane w ten sposób przepisy uchwały nakładają na nią obowiązek nie tylko specjalnego oddelegowania osób do sporządzenia dokumentów, lecz również poniesienia kosztów dodatkowej pracy tych osób. Nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków uznać należy za niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ podał, że wbrew stanowisku skarżącej w § 1 pkt 5 lit. b) skarżonej uchwały nie został nałożony na beneficjenta dotacji dodatkowy obowiązek oznaczania daty wpływu orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczącego danego ucznia do jednostki dotowanej. Zapis powyższy jest jedynie doprecyzowaniem, że do celów dotacyjnych do organu dotującego ma zostać dostarczona kserokopia orzeczenia/opinii, wraz z informacją o tej dacie. Data wpływu ww. orzeczenia/opinii do szkoły/przedszkola jest bowiem tej jednostce znana i musi być przez nią odnotowywana do celów związanych z utworzeniem indywidualnego programu terapeutycznego dla ucznia, pozwalającego na realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu kształcenia specjalnego. Odnotowywanie daty wpływu orzeczenia przez placówkę niepubliczną jest wymagane przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tj. Dz.U. z 2025 r. poz. 1043 z późn. zm.; dalej: u.p.o.), gdyż wskazuje, w jakim terminie należy sporządzić indywidualny program terapeutyczny dla ucznia. Zaś pomiędzy zgodnym z ww. przepisami sporządzeniem indywidualnego programu terapeutycznego dla ucznia, a sposobem obliczenia należnej dotacji oświatowej zachodzi bezpośrednia korelacja. Organ podkreślił, że zawiadomienie o planowanej kontroli nie jest sprawą administracyjną i nie wymaga formy pisemnej. Powołując się na orzeczenia sądów, organ wskazał, że kwestia sposobu powiadomienia o terminie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, została pozostawiona przez ustawodawcę do ustalenia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w uchwale wydanej na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Wykonując delegację ustawową, organ uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację udzielania, rozliczania i wykorzystania przez beneficjentów dotacji. Telefoniczna forma zawiadamiania jest zatem dopuszczalna. Organ zauważył, że wbrew tezie skarżącej przepisy § 1 pkt 9 skarżonej uchwały nie nakładają na podmioty kontrolowane obowiązku posiadania adresu e-mail ani numeru telefonu, gdyż w ww. przepisie przedmiotowe sposoby informowania o kontroli są wymienione jako dopuszczalne, nie zaś jedyne możliwe do zastosowania. Oczywistym jest, że w przypadku braku telefonu albo adresu e-mail kontrolowanego, dokonanie zawiadomienia w takiej formie nie będzie możliwe. Natomiast w przypadku, gdy owe środki komunikacji są dostępne - jest ono możliwe. Wbrew stanowisku skarżącej, Rada Miasta Bydgoszczy ustanawiając przepisy zawarte w § 1 pkt 10 lit. b) skarżonej uchwały nie wykroczyła poza delegację ustawową do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli poprzez nałożenie obowiązku poświadczania za zgodność z oryginałem sporządzonych w trakcie kontroli kopii dokumentów. Prawo do żądania poświadczeń za zgodność z oryginałem pozyskiwanych w trakcie kontroli dokumentów było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Z orzecznictwa sądowego wynika, że z umocowania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli wywodzić należy umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli, w tym poprzez sporządzanie niezbędnych kopii dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Tego rodzaju obowiązek stanowi element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) - dalej "p.p.s.a." - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na podstawie art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; aktualna publikacja - Dz. U. z 2026 r. poz. 662), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Prawo do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy przysługuje na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia czy też interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia przysługującej podmiotowi ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania administracji publicznej, na mocy których są kształtowane uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt. II OSK 790/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w dalszej części uzasadnienia). Zaskarżona uchwała posiada w ocenie Sądu cechy aktu prawa miejscowego w ujęciu przewidzianym w regulacji konstytucyjnej: stanowi źródło powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (a więc lokalnie); jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw; jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego; został ogłoszony (ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie jest warunkiem jego wejścia w życie). Przyjmuje się, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Na taki charakter uchwały wskazuje także jej treść o nałożeniu na nieoznaczonych imiennie adresatów obowiązków w zakresie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkół i poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie Bydgoszczy przez inne niż Miasto Bydgoszcz osoby prawne lub osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. W skardze strona skarżąca zaskarżyła § 1 pkt 5 lit. b, pkt 9 i pkt 10 lit. b (omyłkowo wskazano "ustęp" zamiast "punkt") uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 6 marca 2025 r. Nr XIV/206/2025 zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla placówek wychowania przedszkolnego, szkół i poradni psychologiczno-pedagogicznych prowadzonych na terenie Bydgoszczy przez inne niż Miasto Bydgoszcz osoby prawne lub osoby fizyczne oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, zarzucając tym przepisom naruszenie m.in. art. 36 ust. 1-2 i art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanych § 1 pkt 5 lit. b, pkt 9 i pkt 10 lit. b wymienionej uchwały z dnia 6 marca 2025 r. W tym kontekście podniosła także zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP i k.p.a. Zatem ogólnie rzecz ujmując, skarżąca uważa, że uchwałodawca przekroczył upoważnienie do wydania wymienionych regulacji. Przeciwne stanowisko zajmuje organ podnosząc, że kwestionowane przepisy uchwały są zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi. Na wstępie podać należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Z kolei w myśl art. 36 ust. 1-3 u.f.z.o.: - organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 (ust. 1), - osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (ust. 2), - przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji (ust. 3). Jak wskazał NSA w wyroku z 17 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 800/21, z regulacji art. 36 i art. 38 u.f.z.o. wynika, że organ stanowiący gminy został upoważniony do ustalenia trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. W orzecznictwie wskazuje się, że pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. – uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji. To obowiązkiem kontrolującego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł jednak, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego korzystając z prawotwórczej kompetencji przewidzianej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w pierwszej kolejności powinien mieć na uwadze powołaną powyżej zasadę uwypuklającą doniosłość ustawy jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, zgodnie z którą do materii ustawowej należy wyznaczanie obowiązków obywateli i ich sytuacji wobec państwa oraz regulowanie kompetencji organów administracji publicznej. Z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. nie wynika natomiast, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do stanowienia prawa w zakresie wyposażenia organu kontrolującego w inne uprawnienia kontrolne niż przewidziane w art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o. oraz do nałożenia na podmioty kontrolowane innych obowiązków niż wynikające z tego przepisu. Jak wskazuje się także w orzecznictwie, jeżeli ustawodawca upoważnił organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, to pozostawił tym organom taki margines luzu regulacyjnego, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących skuteczną kontrolę (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 679/17). W art. 38 ust. 1 u.f.z.o. upoważnia się organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia trybu (sposobu, procedury) przeprowadzania kontroli. Pojęcia "tryb" oraz "sposób", mają ogólne, szerokie znaczenie i sprowadzają się do określenia "czynności prowadzących do załatwienia sprawy". Sąd w tut składzie podziela wyżej przywołane poglądy prawne. Odnosząc się zatem do pierwszego z podniesionych w skardze zarzutów należy wskazać, że § 1 pkt 5 lit. b zaskarżonej uchwały stanowi, iż "Kopie, o których mowa w ust. 1-4 muszą zawierać informację o dacie wpływu tych orzeczeń i opinii do jednostki dotowanej." Przepis ten dodano w § 7 załącznika nr 1 do uchwały z dnia 29 maja 2019 r. jako ust. 5 po ust. 4. Zdaniem Sądu, rację ma organ, że data wpływu orzeczenia/opinii do szkoły/przedszkola jest jednostce znana i musi być przez nią odnotowywana (podawana) do celów związanych z utworzeniem indywidualnego programu terapeutycznego dla ucznia (tzw. IPET-u), pozwalającego na realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu. Zgodnie bowiem z art. 127 ustawy Prawo oświatowe, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (ust. 1). Uczniowi objętemu kształceniem specjalnym dostosowuje się odpowiednio program wychowania przedszkolnego i program nauczania do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych ucznia. Dostosowanie następuje na podstawie opracowanego dla ucznia indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego (tzw. IPET-u) uwzględniającego zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, o którym mowa w ust. 10 (art. 127 ust. 3). W publicznych i niepublicznych przedszkolach mogą być tworzone zespoły wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w celu pobudzania psychoruchowego i społecznego rozwoju dziecka (art. 127 ust. 5). W myśl art. 177 i 175 u.p.o. niepubliczne przedszkola zobowiązane są do przestrzegania przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1309) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U. poz. 1635). Ponadto należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U. poz. 1635) tzw. zespół wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o którym mowa w art. 127 ust. 5 ustawy jest powoływany przez dyrektora placówki realizującej zajęcia w ramach wczesnego wspomagania rozwoju. Do zadań tego zespołu należy m.in. ustalenie, na podstawie diagnozy poziomu funkcjonowania dziecka zawartej w opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, kierunków i harmonogramu działań podejmowanych w zakresie wczesnego wspomagania i wsparcia rodziny dziecka oraz opracowanie i realizowanie z dzieckiem i jego rodziną indywidualnego programu wczesnego wspomagania, zwanego dalej "programem", z uwzględnieniem działań wspomagających rodzinę dziecka w zakresie realizacji programu oraz koordynowania działań osób prowadzących zajęcia z dzieckiem. Z kolei w myśl § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym: 1) indywidualny program edukacyjno-terapeutyczny, o którym mowa w art. 127 ust. 3 u.f.z.o. (dalej: IPET) określa zakres i sposób dostosowania odpowiednio programu wychowania przedszkolnego oraz wymagań edukacyjnych, zintegrowane działania nauczycieli i specjalistów prowadzących zajęcia z uczniem, formy i okres udzielania uczniowi pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz wymiar godzin, w którym poszczególne formy pomocy będą realizowane, działania wspierające rodziców ucznia, zajęcia rewalidacyjne, resocjalizacyjne i socjoterapeutyczne oraz inne zajęcia odpowiednie ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne ucznia; 2) program opracowuje zespół, który tworzą nauczyciele i specjaliści, prowadzący zajęcia z uczniem; zespół opracowuje program po dokonaniu wielospecjalistycznej oceny poziomu funkcjonowania ucznia (tzw. WOPFU), uwzględniając diagnozę i wnioski sformułowane na jej podstawie oraz zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego Jak wynika z § 6 ust. 5 ww. rozporządzenia, program opracowuje się na okres, na jaki zostało wydane orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, nie dłuższy jednak niż etap edukacyjny. Program opracowuje się w terminie: 1) do dnia 30 września roku szkolnego, w którym uczeń rozpoczyna od początku roku szkolnego realizowanie wychowania przedszkolnego albo kształcenie odpowiednio w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub ośrodku, o których mowa w § 2 ust. 1, albo 2) 30 dni od dnia złożenia w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub ośrodku, o których mowa w § 2 ust. 1, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Zasadnie organ zwraca uwagę, że powyższe kwestie przekładają się też bezpośrednio na wysokość udzielanej dotacji dla uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego. Stosownie bowiem do regulacji zawartych w art. 17 ust. 3 u.f.z.o.: 1) niepubliczne przedszkole otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż przewidziana kwota potrzeb oświatowych na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola dla gminy, 2) przewidzianą zaś kwotę potrzeb oświatowych, o której mowa powyżej określa się corocznie na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji w sprawie sposobu podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych między jednostki samorządu terytorialnego w danym roku, 3) rozporządzenie to z kolei uzależnia kwotę dotacji na ucznia objętego kształceniem specjalnym od liczby godzin wsparcia udzielonej temu uczniowi przez placówkę wychowania przedszkolnego. Natomiast przez liczbę godzin wsparcia, należy rozumieć zgodnie z ww. rozporządzeniem "tygodniową liczbę godzin wsparcia ucznia lub słuchacza z niepełnosprawnościami sprzężonymi lub z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, stanowiącą sumę m.in. tygodniowej liczby godzin zajęć rewalidacyjnych oraz zajęć z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej, realizujących zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego oraz w indywidualnym programie edukacyjno-terapeutycznym (IPET) realizowanych indywidualnie z uczniem, a także połowy tygodniowej liczby godzin zajęć rewalidacyjnych oraz zajęć z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej, realizujących zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego oraz w indywidualnym programie edukacyjno-terapeutycznym (IPET) organizowanych w grupie. W związku z powyższym odnotowywanie daty wpływu orzeczenia przez placówkę niepubliczną ma swoje źródło w przepisach u.p.o., gdyż wskazuje, w jakim terminie należy sporządzić IPET. Zaś pomiędzy zgodnym z ww. przepisami sporządzeniem IPET-u a sposobem obliczenia należnej dotacji oświatowej zachodzi bezpośrednia korelacja. W tym kontekście należy mieć na uwadze, że w myśl § 3 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały Nr XlI/233/19 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 maja 2019 r. organ prowadzący przedszkole niepubliczne ma obowiązek składania informacji o faktycznej liczbie dzieci według stanu na pierwszy dzień miesiąca (który nie jest sobotą lub dniem ustawowo wolnym od pracy). Do informacji należy zgodnie z § 7 załącznika nr 1 do ww. uchwały dołączyć kserokopię orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Z kolei data wpływu ww. orzeczenia pozwala na stwierdzenie, czy przyznanie godzin wsparcia nastąpiło zgodnie z przepisami u.p.o. i aktów wykonawczych. W szczególności pozwala na ustalenie, czy przyznanie godzin wsparcia już od pierwszego dnia danego miesiąca było możliwe w świetle daty wydania orzeczenia, daty doręczenia orzeczenia do placówki, możliwości opracowania IPET-u i określenia w nim wymiaru godzin owego wsparcia. W ocenie tut. Sądu należy zgodzić się z organem, że powyższy wymóg adnotacji o dacie wpływu do skarżącej orzeczenia/opinii ma oparcie w przepisach prawa u.p.o. oraz w ww. wskazanych rozporządzeniach wykonawczych. Nie można bowiem stwierdzić czy został zachowany termin do opracowania projektu, jeżeli nie będzie znana data wpływu orzeczenia/opinii do jednostki dotowanej. To skarżąca – beneficjent ma wiedzę jaka jest data wpływu orzeczenia/opinii do jednostki dotowanej, a nie organ dotujący. Nie jest nadmiernym obciążeniem poczynienie adnotacji o dacie wpływu dokumentu do jednostki dotującej. W obecnej dobie odnotowywanie na dokumentach wpływających do podmiotów, daty ich wpływu (prezentata), to standard, a nie nadmierny obowiązek. W zakresie kolejnego zagadnienia, tj. § 1 pkt 9 uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 6 marca 2025 r. Nr XIV/206/2025 należy stwierdzić, że zarzuty strony skarżącej są także nieuprawnione. Przepis ten stanowi, że "Powiadomienie, o którym mowa w ust. 2 nie wymaga zachowania formy pisemnej, może zostać dokonane drogą telefoniczną lub mailową". Podać należy, że przepis ten dodano w § 11 załącznika nr 1 do uchwały z dnia 29 maja 2019 r. jako ust. 3 po ust. 2 (w rozdziale 4 załącznika nr 1 do uchwały z 29 maja 2019 r. nazwanym "Tryb kontroli"). Treść § 11 ww. załącznika do uchwały reguluje kwestie związane z wszczęciem kontroli, upoważnieniem oraz zawiadomieniem o niej. Zdaniem skarżącej, czynności kontrolne, jako mające charakter czynności z zakresu administracji publicznej powinny mieć formę pisemną i w tym kontekście powołuje się m.in. na art. 7 (zasadę prawdy obiektywnej), art. 8 § 1 (zasadę pogłębiania zaufania do obywateli) oraz art. 39 § 1, § 2 i § 3 (sposoby doręczeń, zasada oficjalności doręczeń) k.p.a. Zdaniem tut. Sądu odnosząc się do tych zarzutów należy ocenić je jako nie mogące podważyć stanowiska organu w kontekście uregulowanej w uchwale "możliwości" zawiadomienia beneficjenta o planowanej kontroli w formie telefonicznej lub mailowej. Oczywiście tut. Sąd dostrzega przepisy art. 14 k.p.a. określające zasadę pisemności postępowania, zgodnie z którymi: "§ 1a. sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. § 1b. Sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem pism generowanych automatycznie i opatrzonych kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej. W przypadku pism generowanych automatycznie przepisów o konieczności opatrzenia pisma podpisem pracownika organu administracji publicznej nie stosuje się. § 1c. Sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem usług online udostępnianych przez organy administracji publicznej po uwierzytelnieniu strony lub innego uczestnika postępowania w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1557 i 1717 oraz z 2025 r. poz. 1006, 1019, 1158 i 1301). § 1d. Pisma kierowane do organów administracji publicznej mogą być sporządzane na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Do opatrywania ich podpisami i pieczęciami stosuje się przepisy § 1a i 1b. § 2. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2024 r. poz. 1513) lub za pomocą innych środków łączności, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji." Tut. Sąd zauważa, że przywołane przepisy art. 14 k.p.a. wymagają załatwienia sprawy w formie pisemnej, jednak załatwieniem sprawy nie jest zawiadomienie (powiadomienie) o zamiarze (planowaniu) przeprowadzenia kontroli, gdyż nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach strony. Niewątpliwie zaś w przypadku wątpliwości, co do tego czy telefoniczne lub mailowo zawiadomienie nastąpiło i jaką miało treść, to obciąża organ kontrolujący, który będzie miał obowiązek wykazania tych okoliczności. Nie sposób zatem uznać, że taki zapis uchwały w sposób istotny narusza prawo (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 26 września 2023 r. sygn. akt III SA/Po 352/23). Podobnie ocenił to zagadnienia WSA w Szczecinie w wyroku z 1 lipca 2020 r. sygn. akt. I SA/Sz 74/20 stwierdzając, że forma zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli również zawiera się w upoważnieniu do ustanowienia trybu kontroli. Termin uprzedzenia wynika z przepisów ogólnie obowiązujących i nie było konieczności wpisywania go do uchwały. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. podmiot kontrolowany ma 14 dni na udostępnienie dokumentacji, od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie dokumentacji. Natomiast forma telefoniczna zawiadomienia zdaniem Sądu jest dopuszczalna, jakkolwiek rzeczywiście to organ kontrolujący zobowiązany będzie w razie sporu udowodnić, że podjął czynności kontrolne dopiero po upływie wymaganego czasu od zawiadomienia. Organ będzie obowiązany wykazać, że powiadomił o planowanej kontroli telefonicznie. W przypadku wątpliwości co do tej okoliczności, nie będzie mógł przerzucić na beneficjenta obowiązku wykazania, że nie został on zawiadomiony. Ponadto beneficjent zawsze będzie miał 14 dni na udostępnienie dokumentacji od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli. Zatem w pełni na akceptację zasługuje stanowisko organu, że przepis § 1 pkt 9 zaskarżonej uchwały nie nakłada na podmioty kontrolowane obowiązku posiadania adresu e-mail ani numeru telefonu, gdyż w przepisie te sposoby informowania o kontroli są wymienione jako dopuszczalne, możliwe, nie zaś jedyne do zastosowania. Oczywistym jest, że w przypadku braku telefonu albo adresu e-mail kontrolowanego, dokonanie zawiadomienia w takiej formie nie będzie możliwe, aczkolwiek praktycznie taką sytuację wśród beneficjentów środków publicznych w obecnym czasach trudno sobie wyobrazić. Wszelkie zatem argumenty o zobowiązaniu beneficjentów do ponoszenia wysokich kosztów związanych z założeniem i obsługą adresu e-mail czy też nr telefonu są wręcz niezrozumiałe. Na marginesie już tylko można podnieść, że organ ustalił, iż skarżąca posiada adres mailowy oraz numer telefonu kontaktowego. Sąd zauważa, że z żadnego z przepisów, w tym z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., nie wynika, aby zawiadomienie o kontroli miało być dokonywane w formie pisemnej i wykluczone jest inna forma w tym telefoniczna lub mailowa. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2025 r. sygn. akt 1 GSK 1248/22, kwestia sposobu powiadomienia o terminie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, została pozostawiona przez ustawodawcę do ustalenia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w uchwale wydanej na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Wykonując delegację ustawową, organ uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację udzielania, rozliczania i wykorzystania przez beneficjentów dotacji. Sąd w tut. składzie pogląd ten podziela. Z kolei trzeci zarzut dotyczący § 1 pkt 10 lit. b zaskarżonej uchwały z 26 lutego 2025 r. należy ocenić jako zasadny. Stosownie do tego przepisu, w § 12 w ust. 2 w pkt 2 skreśla się średnik i dodaje wyrazy "oraz uzyskiwania poświadczenia ich za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą Kontrolowany podmiot". Zauważyć należy, że § 12 pkt 2 załącznika nr 1 do uchwały z 29 maja 2019 r. stanowił, że w ramach uprawnień określonych w art. 36 ust. 2 i 3 ustawy, kontrolujący mają prawo do sporządzenia niezbędnych dla kontroli kopii, fotokopii, skanów, odpisów lub wyciągów z badanych dokumentów, jak również informacji, zestawień lub obliczeń wynikających z przedstawionych dokumentów. Obecnie na skutek wskazanej zmiany uchwały dodano, że kontrolujący mają prawo nie tylko do sporządzenia niezbędnych dla kontroli kopii, fotokopii, skanów, odpisów lub wyciągów z badanych dokumentów, jak również informacji, zestawień lub obliczeń wynikających z przedstawionych dokumentów, ale również do uzyskiwania poświadczenia ich za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą kontrolowany podmiot. W ocenie tut. Sądu, skoro kontrolujący sporządzają np. kopie badanych dokumentów, to również do ich obowiązków należy poświadczanie ich za zgodność z oryginałem. Nie mogą tego wymogu przerzucać na kontrolowanych. Zdaniem Sądu nałożenie takiego obowiązku jest nadmiernym uprawnieniem kontrolujących. Przyznanie im możliwości żądania poświadczania - przez osobę reprezentującą kontrolowany podmiot - za zgodność z oryginałem dokumentacji, byłoby godzeniem się na dokonywanie dodatkowych czynności, których nie można zaliczyć do normalnych czynności wykonywanych przez podmiot kontrolowany. Uprawnienie to wychodzi bowiem poza zakres uprawnień nadany kontrolującym w ramach art. 36 ust. 2 u.f.z.o. W tym kontekście podnieść należy, że takie czynności mogą wiązać się z dużą czasochłonności ze strony pracownika, który musiałby być wręcz oddelegowany do ich wykonania. Podsumowując należy uznać, że § 1 pkt 5 lit. b i § 9 uchwały nie naruszają ani zasad przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji określonych w art. 36 ust. 1-2 u.f.z.o., ani też nie stanowią przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w 38 ust. 1 u.f.z.o. Natomiast narusza wskazane przepisy § 1 pkt 10 lit. b zaskarżonej uchwały. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 10 lit. b (pkt 1 sentencji wyroku), natomiast oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.