I OZ 84/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.W., M.W., J.W. i M.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 512/13 w zakresie oddalenia wniosku D.W. i M.W. o przyznanie prawa pomocy w sprawie ze skargi D.W., M.W., J.W. i M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego na bezczynność Burmistrza T. postanawia 1) odrzucić zażalenie J.W. i M.W., 2) oddalić zażalenie D.W. i M.W.

D.W., M.W., J.W. i M.W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zażalenia D.W. i M.W. na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza Gminy T. sprawy z wniosku D.W. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, wskazując, że kwestionowane postanowienie jest niezaskarżalne i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 512/13 odrzucił skargę (pkt 1) oraz oddalił wniosek skarżących D.W. i M.W. o przyznanie prawa pomocy (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia podał, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kognicji tego sądu nie podlega m.in. postanowienie, które organ wyższego stopnia wydaje w następstwie rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a za takie uznaje się kwestionowane w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Postanowienie to jest bowiem ostateczne i nie podlega zaskarżeniu w toku instancji, o czym strona została poinformowana. Ponadto, nie jest ono postanowieniem kończącym postępowanie administracyjne, czy rozstrzygającym istotę sprawy. Postępowanie wszczęte w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie jest kwestią procesową i incydentalną w stosunku do przedmiotu postępowania administracyjnego, a nie merytoryczną i główną w tym postępowaniu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że złożenie zażalenia w tym trybie stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro na zaskarżone postanowienie nie przysługuje zażalenie w trybie instancyjnym, a postanowienie to nie kończy postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga istoty sprawy, to przedmiotową skargę – jako niepodlegającą kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego – należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Odnosząc się do złożonego przez skarżących D.W. i M.W. wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek ten podlegał oddaleniu na podstawie art. 247 p.p.s.a. W świetle bowiem tego przepisu prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi, co miało miejsce w niniejszej sprawie, z uwagi na wykazaną wyżej jej niedopuszczalność. Powyższe postanowienie z dnia 2 grudnia 2014 r. w zakresie oddalenia wniosku D.W. i M.W. o przyznanie prawa pomocy (pkt 2) stało się przedmiotem zażalenia D.W., M.W., J.W. i M.W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrazili niezadowolenie z rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad działalnością administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 247 p.p.s.a., prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. O oczywistej bezzasadności skargi można mówić, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Chodzi więc o sytuację, w której obowiązujące prawo wyklucza możliwość uwzględnienia żądania skarżącego. Oznacza, to że zastosowanie powołanego przepisu jest dopuszczalne wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na uwzględnienie skargi. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, str. 573). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga D.W., M.W., J.W. i M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] – jako organ wyższego stopnia – na podstawie art. 37 K.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ ten, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2). Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., jest zatem szczególnym środkiem prawnym. Jego przedmiotem nie jest bowiem wydane w toku postępowania postanowienie organu (art. 141 § 1 K.p.a.), lecz niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 37 K.p.a. ma na celu likwidację bezczynności organu wyłącznie w trybie administracyjnym. Nie określa on przy tym, w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia, rozpoznający zażalenie na bezczynność organu, który winien załatwić sprawę, ma takie zażalenie rozstrzygnąć. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, przyjęto, że organ administracji publicznej, właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o którym mowa w art. 123 K.p.a. Jest to jednak postanowienie, na które zażalenie nie przysługuje i nie podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. o sygn. akt I OSK 306/05, publ. LEX nr 196463). Fakt, iż w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu o dopuszczalności zaskarżenia postanowienia wydanego w oparciu o art. 37 § 2 tej ustawy oznacza, że stronie nie przysługuje prawo podważenia tego stanowiska (postanowienia) w trybie procesowym. Jest to zrozumiałe, jeśli zważy się, że – niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia – strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu i w tym postępowaniu ewentualnie podważać stanowisko wyrażone w trybie art. 37 K.p.a. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] nie podlega zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a więc skargę D.W., M.W., J.W. i M.W. należy uznać za niedopuszczalną. Jak już wspomniano, oczywista niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego oznacza także oczywistą bezzasadność skargi w rozumieniu art. 247 p.p.s.a., co z kolei powoduje, iż w niniejszej sprawie prawo pomocy skarżącej nie przysługuje (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. o sygn. akt OZ 377/04, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo oddalił wniosek D.W. i M.W. o przyznanie prawa pomocy ze względu na oczywistą bezzasadność skargi. W odniesieniu natomiast do odrzucenia zażalenia J.W. i M.W. wskazać należy, że – jak wynika z akt sprawy – wniosek o przyznanie prawa pomocy na formularzu PPF składali wyłącznie D.W. i M.W., to te strony wskazano we wniosku, w którym przedstawiono dane o ich stanie rodzinnym, majątku i dochodach i w takim zakresie w tym przedmiocie orzekał Sąd pierwszej instancji. Skoro więc wniosek o przyznanie prawa pomocy został złożony wyłącznie przez D.W. i M.W., to tylko im przysługuje prawo do złożenia zażalenia na postanowienie o jego oddaleniu. We wpadkowym postępowaniu dotyczącym przyznania prawa pomocy pozostali skarżący, tj. J.W. i M.W., nie są jego stronami. Ubocznie wyjaśnić również należy, że złożony przez skarżących środek zaskarżenia punktu 1 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 512/13, dotyczący odrzucenia ich skargi, zostanie rozpoznany przez Sąd pierwszej instancji po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w związku z art. 180 i art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia, zaś na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji postanowienia.