I OZ 347/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2755/21 o odrzuceniu skargi K. P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 września 2021 r., nr DP-III.025.1.13.2018; DP-III-025-30-17-JW/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2755/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 7 września 2021 r., nr DP-III.025.1.13.2018; DP-III-025-30-17-JW/21, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, w punkcie 1 postanowienia odrzucił skargę, a w punkcie 2 zwrócił skarżącemu ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem z 24 listopada 2021 r. Przewodnicząca Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wezwała skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi – poprzez: a) złożenie pełnomocnictwa procesowego lub jego uwierzytelnionej kserokopii upoważniających do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym bądź przed sądami administracyjnymi; b) nadesłanie 5 egzemplarzy odpisów skargi poświadczonych za zgodność z oryginałem. W wykonaniu powyższego zarządzenia pełnomocnik skarżącego dołączył do pisma z 27 stycznia 2022 r. 5 odpisów skargi oraz uwierzytelniony, niepodpisany przez skarżącego, odpis pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącego przed sądami administracyjnymi. Następnie zarządzeniem z 31 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącego przed sądami administracyjnymi lub wojewódzkim sądem administracyjnym, z którego wynika, że zostało ono podpisane przez skarżącego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 20 lutego 2022 r. Wykonując powyższe zarządzenie pełnomocnik skarżącego, w załączeniu do pisma z 24 lutego 2023 r., nadesłał skan pełnomocnictwa podpisany przez skarżącego, jednak pełnomocnictwo to nie zostało poświadczone za zgodność z oryginałem. Pełnomocnik wskazał, że skarżący mieszka w Kanadzie i w terminie 7 dni nie ma możliwości przesłania pełnomocnictwa z podpisem oryginalnym. Z tego względu pełnomocnik wniósł o udzielenie terminu co najmniej jednego miesiąca do przesłania pełnomocnictwa z oryginalnym podpisem skarżącego. Sąd I instancji uznał, że nieuwierzytelniony skan pełnomocnictwa nie mógł zostać uznany przez Sąd za prawidłowy, gdyż obowiązkiem pełnomocnika jest dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa – zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako "p.p.s.a." Pełnomocnik może zatem przedłożyć oryginał udzielonego pełnomocnictwa lub jego wierzytelny odpis. Odnosząc się do wniosku o udzielenie terminu co najmniej miesiąca do przesłania pełnomocnictwa z oryginalnym podpisem skarżącego wskazano, że wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, gdyż termin do uzupełnienia braków formalnych skargi jest terminem ustawowym. Termin ten nie może być ani wydłużany, ani skracany. Sąd I instancji podkreślił również, że nie jest możliwym wezwanie bezpośrednio skarżącego do podpisania skargi, albowiem pełnomocnik skarżącego w treści skargi nie oznaczył jego miejsca zamieszkania. Sąd uznał, że skoro strona skarżąca nie uzupełniła braków formalnych skargi w zakreślonym terminie, to skarga podlega odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła strona skarżąca zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że braki formalne skargi polegające na przedłożeniu pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego lub jego wierzytelnego odpisu nie zostały uzupełnione w terminie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami; b) art. 106 § 3 p.p.s.a., na skutek niezastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy występują wątpliwości co do tego, czy wierzytelny odpis pełnomocnictwa został podpisany przez pełnomocnika własnoręcznym podpisem oraz czy pełnomocnictwo podpisał skarżący. Argumentując swoje stanowisko strona skarżąca, po przytoczeniu stanu sprawy, wskazała, że w odpowiedzi na ponowne wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi pełnomocnik skarżącego złożył skan pełnomocnictwa podpisanego przez skarżącego, a po otrzymaniu oryginału tego pełnomocnictwa przesłał je do Sądu I instancji. Podkreślono okoliczność zamieszkiwania skarżącego w Kanadzie, co wpłynęło na doręczenie oryginału pełnomocnictwa po wyznaczonym terminie do usunięcia braków formalnych skargi. W ocenie skarżącego analiza powyższych dokumentów niewątpliwie wskazuje na istnienie umocowania pełnomocnika do działania w imieniu skarżącego. Strona skarżąca odwołała się do treści art. 4 ust. 1b ustawy Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2020 r., poz. "16512" [winno być "1651" – uwaga NSA] ze zm.), zgodnie z którym adwokat ma prawo sporządzania poświadczeń odpisów dokumentów za zgodność z okazanym oryginałem w zakresie określonym odrębnymi przepisami. Poświadczenie powinno zawierać podpis adwokata, datę i oznaczenie miejsca jego sporządzenia. Wskazano, że zgodnie z art. 37 § 1 zd. 2 p.p.s.a. adwokat sam może uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wskazujących na jego umocowanie (powołano się w tym zakresie na wyrok NSA z 2 lutego 2022 r., II OSK 2401/21, Lex nr 3352997). Skarżący wskazał, że odpis pełnomocnictwa, uwierzytelniony przez pełnomocnika, spełniał wszystkie warunki wymagane przez prawo. W sytuacji, w której analiza dokumentu pełnomocnictwa nasuwa wątpliwości czy został on podpisany przez pełnomocnika własnoręcznym podpisem, sąd administracyjny badający wywiązanie się przez pełnomocnika z wymogu uzupełnienia braków formalnych skargi jest zobowiązany do zbadania tej okoliczności, stosując odpowiednio przepis art. 106 § 2 p.p.s.a., korzystając z wyjaśnień strony lub pełnomocnika. W ocenie skarżącego zarzut Sądu, że w skardze nie został podany adres strony, jest nieuzasadniony, ponieważ adres ten został wskazany w aktach postępowania administracyjnego oraz w odpowiedzi na skargę. Podkreślono, że złożone w sprawie pełnomocnictwa skarżącego nie powinny budzić wątpliwości co do umocowania pełnomocnika do działania w imieniu skarżącego przed sądami administracyjnymi. W przeciwnym wypadku strona byłaby pozbawiona prawa do sądu, co stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad zagwarantowanych w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy przez niezależny, niezawisły i bezstronny sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 34 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. W myśl art. 35 § 1 p.p.s.a., pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Stosownie zaś do art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a., każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem (art. 46 § 3 p.p.s.a.). Pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa (art. 37 § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Takim brakiem formalnym uzasadniającym odrzucenie skargi jest brak dołączonego pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi (art. 46 § 3 w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a.). Wobec braku dołączonego pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżącego Przewodnicząca Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie właściwie wezwała pełnomocnika do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, braków formalnych skargi przez wykazanie umocowania do działania w imieniu skarżącego, tj. przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu skarżącego przed sądami administracyjnymi, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na pierwsze wezwanie do uzupełnienia powyższego braku formalnego pełnomocnik skarżącego przesłał uwierzytelniony, jednak niepodpisany przez skarżącego, odpis pełnomocnictwa. Z kolei w odpowiedzi na drugie wezwanie do uzupełnienia braku formalnego pełnomocnik skarżącego przedłożył skan pełnomocnictwa, wprawdzie podpisany przez skarżącego, jednakże pozbawiony stosownego uwierzytelnienia przez pełnomocnika. Zatem oba nadesłane przez pełnomocnika dokumenty nie czyniły zadość wymogom określonym w art. 46 § 3 p.p.s.a. W zażaleniu skarżący starał się wykazać, że złożony do akt sprawy odpis pełnomocnictwa, uwierzytelniony przez pełnomocnika, spełniał wszystkie warunki wymagane przez przepisy prawa, co nie miało miejsca na etapie odrzucenia skargi przez Sąd I instancji. Właściwy dokument pełnomocnictwa został skierowany do Sądu I instancji dopiero w dniu 7 marca 2023 r., a zatem po upływie terminu do uzupełnienia braku formalnego skargi. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez pełnomocnika skarżącego. Okoliczności związane z ewentualnym brakiem winy w niedokonaniu czynności w terminie, takie jak fakt zamieszkiwania skarżącego w Kanadzie, nie mogą wpłynąć na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Mogłyby jedynie stanowić przedmiot oceny w ewentualnym postępowaniu odrębnym wywołanym wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi, który jednakże nie został złożony w sprawie. Jako chybione należało uznać twierdzenia dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Postępowanie dowodowe, o którym mowa w powołanym przepisie, służy bowiem wyjaśnieniu wątpliwości istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, a nie wykazywaniu umocowania osoby, która podpisała skargę. Usuwaniu braku formalnego skargi polegającego na niewykazaniu w sposób zgodny z przepisami uprawnienia do podpisania skargi i występowania w imieniu strony skarżącej, służy postępowanie określone w art. 49 p.p.s.a. i przewidujące kompetencję przewodniczącego do wezwania strony do uzupełnienia lub poprawienia pisma (postanowienie NSA z 18 maja 2021 r., I OZ 159/21, Lex nr 3194856). Nie można również podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącego, wskazującego na naruszenie zasad zagwarantowanych przez art. 45 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze dobro prawem chronione, jakim jest prawo do sądu, pełnomocnikowi skarżącego umożliwiono uzupełnienie braku formalnego wniesionej skargi dwukrotnie wzywając go do złożenia dokumentu pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionej kserokopii, jednak pełnomocnik skarżącego nie skorzystał z takiej możliwości. Podkreślić należy, że niestaranne działanie pełnomocnika obciąża stronę postępowania i jest traktowane jako jej zaniedbanie (wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., II OSK 2883/20, Lex nr 3333569). Równocześnie koniecznym jest odniesienie się do, zaznaczonej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia, kwestii wystosowania wezwania do usunięcia przedmiotowego braku formalnego, które miałoby zostać skierowane bezpośrednio do skarżącego. Wówczas usunięcie braku formalnego miałoby nastąpić poprzez podpisanie skargi przez skarżącego. Możliwość ta rysuje się na podstawie stanowiska części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które uznaje, że skoro skarga jest pismem, które może zostać wniesione albo przez pełnomocnika albo osobiście przez stronę, to w braku uzupełnienia braku formalnego skargi przez pełnomocnika sąd powinien podjąć próbę usunięcia braku formalnego przez ponowne skierowanie stosownego wezwania bezpośrednio do strony skarżącej (wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 203/16, Lex nr 2464468; postanowienie NSA z 23 stycznia 2019 r., II OZ 1425/18, Lex nr 2617259 i wskazane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela powyższego poglądu, uznając iż nieuzupełnienie braku formalnego skargi przez przedłożenie pełnomocnictwa obliguje sąd do odrzucenia skargi (por. postanowienia NSA z: 18 stycznia 2023 r., I OZ 635/22; 16 stycznia 2023 r., I FZ 305/22; 26 kwietnia 2022 r., I OZ 128/22; 25 sierpnia 2021 r., I FZ 89/21; 23 marca 2017 r., I FZ 2/17; 22 maja 2014 r., I FSK 490/14; 25 października 2010 r., I FSK 916/10). W ocenie Sądu stanowisko to wynika z wykładni językowej art. 46 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i jest zbieżne z wynikiem wykładni funkcjonalnej i systemowej. Z art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika wprost, że zastosowanie rygoru, o którym mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a., to jest odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., winno nastąpić po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego dla usunięcia braku formalnego. Z przepisów tych nie wynika obowiązek sądu podjęcia dalszych czynności w celu potwierdzenia istnienia pełnomocnictwa, w szczególności wezwania strony do podpisania skargi lub potwierdzenia czynności pełnomocnika. Tym samym kwestia ewentualnego wezwania do uzupełnienia omawianego braku formalnego skargi poprzez wezwanie skarżącego do samodzielnego podpisania skargi nie miała znaczenia w niniejszej sprawie. Reasumując, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wobec nieuzupełnienia braków formalnych skargi w terminie. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.