I SA/Wa 972/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Mrozek (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 marca 2023 r. nr DP-III.025.1.32.2018.PM/23 DP-III-025-25-17-PM/23 w przedmiocie umorzenia z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.

Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako: "organ") decyzją z [...] marca 2023 r., nr [...], [...] stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] lutego 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej [...] Sp. z o.o. – [...], zostało umorzone z mocy prawa. Decyzja organu wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2017 r.) [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (KRS [...]), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej jako "skarżąca"), wniosła o stwierdzenie nieważności m.in.: zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] listopada 1949 r. nr [...], dotyczącego przejęcia w zarząd Państwa przedsiębiorstwa wnioskodawczyni oraz orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] lutego 1950 r. orzekającego przejęcie na własność Państwa przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. – [...]. Decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w pkt I nie stwierdził nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] lutego 1950 r. o przejęciu przedsiębiorstwa skarżącej na własność Państwa, a w pkt II umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] listopada 1949 r. w sprawie objęcia w zarząd państwowy przedsiębiorstwa skarżącej. Pismem z [...] października 2021 r. skarżąca zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję z dnia [...] września 2021 r., zaskarżając ją w części co do pkt I, wnosząc o uchylenie w tej części zaskarżonej decyzji oraz o wydanie decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] lutego 1950 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 9 sierpnia 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 2657/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi w pkt 1 – uchylił pkt I zaskarżonej decyzji z [...] września 2021 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., "że w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy organ będzie zobligowany wziąć pod uwagę ocenę prawną niniejszej sprawy wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Organ rozważy jednak czy w sprawie ma zastosowanie art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491, dalej jako "ustawa nowelizująca"). Minister dokona więc starannych ustaleń we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda właściwe rozstrzygnięcie, którego Sąd w chwili obecnej w żaden sposób nie przesądza". Wobec powyższego, organ decyzją z [...] marca 2023 r. stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] lutego 1950 r. zostało umorzone z mocy prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wraz z wejściem w życie art. 1 ustawy nowelizującej (16 września 2021 r.) zmianie uległ art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2022 r., poz. 200 ze zm. (dalej jako: "k.p.a."). Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej umarza się z mocy prawa postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem. Orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] lutego 1950 r., objęte wnioskiem skarżącej złożonym do organu w dniu [...] lipca 2017 r., zostało ogłoszone poprzez opublikowanie go w Monitorze Polskim z 1950 r., Nr A-23, poz. 242. W związku z powyższym, należy uznać, że przesłanka umorzenia z mocy prawa związana z upływem czasu pomiędzy doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji a złożeniem wniosku o stwierdzenie jej nieważności, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, została spełniona i jest to okoliczność bezsporna. Od daty ogłoszenia ww. orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego do daty złożenia wniosku upłynęło 67 lat. Przedmiotowa sprawa administracyjna została jednak zakończona ostateczną decyzją wydaną przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, którą spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postępowanie sądowe, jak wyżej wskazano, zakończyło się wyrokiem z 9 sierpnia 2022 r. uchylającym pkt I decyzji z [...] września 2021 r. Zdaniem organu, w orzecznictwie sądowym odnoszącym się do stosowania ustawy nowelizującej istnieje pogląd, zgodnie z którym uchylenie decyzji przez sąd administracyjny powoduje, że sprawa administracyjna nie jest ostatecznie zakończona, tym samym do takiej sprawy ma zastosowanie art. 2 ust. 1 albo ust. 2 ustawy nowelizującej. Bezspornie pomiędzy ogłoszeniem orzeczenia nacjonalizacyjnego, objętego ww. wnioskiem o stwierdzenie nieważności i datą jego złożenia upłynęło ponad 30 lat. Należy również przyjąć, że przedmiotowa sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją wobec uchylenia wyrokiem z 9 sierpnia 2022 r. punktu 1 decyzji organu z [...] września 2021 r. Zgodnie zatem z art. 105 § 1 w związku z art. 104 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania jest przy tym orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez rozstrzygnięcia istoty sprawy, wydawanym na skutek stwierdzenia wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Organ podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Postępowanie może być bezprzedmiotowe zarówno z przyczyn prawnych – gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, jak i z przyczyn faktycznych – gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających, według hipotezy normy prawnej, kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. W ocenie organu, wystąpienie okoliczności faktycznych skutkujących umorzeniem z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zaskarżonego orzeczenia wydanego w procesie nacjonalizacji przedsiębiorstwa skarżącej stanowi o zastosowaniu w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Regulacja ta od wejścia w życie, tj. od dnia 16 września 2021 r., kreuje w sprawach o stwierdzenie nieważności przesłankę umorzenia postępowania powodującą, w sytuacji opisanej w dyspozycji tegoż przepisu, brak prawnych możliwości wydania aktu rozstrzygającego co do istoty sprawę stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Ponadto organ wskazał, że wystąpienie okoliczności faktycznych skutkujących umorzeniem z mocy prawa postępowania z ww. wniosku skarżącej czyni bezprzedmiotowym ocenę przesłanek nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] lutego 1950 r., a w konsekwencji wyklucza też możliwość merytorycznego badania sprawy. Skarżąca, nie korzystając z uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję organu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) rażące naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie; 2) rażące naruszenie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej poprzez wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, podczas gdy zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej w sytuacji, gdy nie może stwierdzić nieważności decyzji powinien wydać orzeczenie stwierdzające wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji, albowiem prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna doprowadzić organ administracji publicznej do wniosku, że w przypadku postępowań administracyjnych wszczętych na żądanie strony: na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy traktować jako postępowanie samodzielne względem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co powoduje że art. 158 § 2 k.p.a. powinien stanowić odrębną (samodzielną) podstawę prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, które to postępowanie nie podlega umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., gdy zakres żądania oraz granice sprawy administracyjnej określa wnioskodawca; 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., przez brak wskazania w treści skarżonej decyzji na jakiej podstawie stwierdzono, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia ogłoszenia orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lutego 1950 r., podczas gdy nie doszło do przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, w szczególności organ nie stwierdził, że akta są kompletne, nie wskazał daty doręczenia ww. orzeczenia poszczególnym stronom postępowania; 4) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w związku z art. 158 5 2 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wskutek umorzenia z dniem 9 grudnia 2021 r., z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tych decyzji, nie jest również możliwe prowadzenie po tej dacie tych postępowań w kierunku stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem prawa (o czym mowa w art. 158 § 2 k.p.a.), podczas gdy norma wywodzona z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w sposób jak powyżej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest oczywiście sprzeczna z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, albowiem sprzeczność normy z nią tożsamej została już stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17); tym samym do czasu zmiany przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej zarówno organy administracji publicznej jak i sądy mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją RP, a zatem dokonać takiej interpretacji przywołanych powyżej przepisów, której rezultatem jest otwarcie możliwości stwierdzenia, że ostateczne decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa; co w niniejszej sprawie winno skutkować tym, że Minister powinien był dojść do przekonania, że przedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie żądania skarżącej objętego wnioskiem w pkt 2 powinno się dalej toczyć w kierunku wydania decyzji, o której mowa wart. 158 § 2 k.p.a.; 5) art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w wyniku naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa, ochrony własności prywatnej oraz proporcjonalności; 6) naruszenie art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieprawidłowe orzeczenie o umorzeniu postępowania z mocy prawa, które naruszyło istotę prawa do własności i prawa dziedziczenia oraz uniemożliwiło dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie, podczas gdy uwzględnienie ww. przepisów powinno prowadzić do dalszego prowadzenia postanowienia i wydania w nim decyzji merytorycznej; 7) naruszenie art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz.U.UE.C z dnia 14 grudnia 2007 r.), poprzez nieprawidłowe stwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa, które naruszyło istotę prawa do własności i prawa dziedziczenia oraz uniemożliwiło dochodzenia należnego odszkodowania za wywłaszczenie, podczas gdy uwzględnienie ww. przepisów powinno prowadzić do dalszego prowadzenia postanowienia i wydania w nim decyzji merytorycznej; 8) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez brak wskazania w decyzji umarzającej postępowanie, że: decyzja, której dotyczy postępowanie, obarczona była wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych oraz upływu terminu 10-letniego wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a. nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności, z powodu upływu terminu 30-letniego, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. oraz z powodu posiadania wady, o której mowa w tym przepisie, tj. jest to decyzja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a,, nie można stwierdzić jej nieważności, podczas gdy zamieszczenie powyższych rozstrzygnięć w treści decyzji jest podyktowane zastosowaniem prokonstytucyjnej wykładni prawa oraz prounijnej wykładni prawa, a brak zamieszczenia powyższych informacji w treści decyzji może uniemożliwić dochodzenie odszkodowania za nieruchomość co stanowi ograniczenie prawa własności i prawa do żądania odszkodowania za wywłaszczenie. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: 1) uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zobowiązanie organu do wydania w sprawie decyzji merytorycznej w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia orzeczenia; 2) ewentualnie zaś o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. akt K 2/22 z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie łamie następujące zasady demokratycznego państwa prawnego: 1) zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa (zasada lojalności państwa wobec obywateli – wynika ona wprost z jego istoty i uznawana jest za jedną z najważniejszych zasad pochodnych (wyrok TK 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99; wyrok TK z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08). Jej treść można sprowadzić do "zakazu zastawiania przez przepisy prawne pułapek, formułowania obietnic bez pokrycia bądź nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania"; 2) zasadę pewności prawa (zasadą bezpieczeństwa prawnego – szczególnym przejawem zasady ochrony zaufania jest także zakaz tworzenia instytucji (praw) pozornych, a więc "zakaz tworzenia przez ustawodawcę takich konstrukcji normatywnych, które są niewykonalne, stanowią złudzenie prawa i w konsekwencji jedynie pozór ochrony tych interesów majątkowych, które są funkcjonalnie związane z treścią ustanowionego prawa podmiotowego". Wzgląd na tę właśnie zasadę wymaga m.in. usunięcia z porządku prawnego przeszkód uniemożliwiających realizację prawa podmiotowego – "z jej punktu widzenia ocenie podlega też sposób ochrony danego prawa, które zostało przez prawodawcę przyznane, a nie jego treść" (z wyroku TK z 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02); 3) zasada (skutecznej) ochrony praw słusznie nabytych zakłada szczególną lojalność państwa wobec jednostki, której przyznano już określone prawa podmiotowe (tak m.in. wyroki TK: z 16 czerwca 2003 r., sygn. K 52/02; z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08). Chroni ona adresatów norm – uczestników obrotu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi kwestionujących zgodność z Konstytucją RP art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej organ wskazał, że zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Z zasady legalizmu wynika obowiązek interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły. Ustawa nakłada na organy administracji publicznej kategoryczny obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, a więc organy nie mają innego wyboru jak tak właśnie czynić. Działanie niezgodne z prawem może spowodować usunięcie wyników takiego działania organów administracji z obrotu prawnego, bowiem decyzje (i inne akty i czynności organu administracji) mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych ustawach. W kontekście powyższego, organ podkreślił, że w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia obowiązywały przepisy ustawy nowelizującej w cytowanym powyżej brzmieniu. Niezależnie zatem od wskazywanych przez skarżącą wątpliwości co do zgodności przedmiotowego przepisu z Konstytucją – dopóki uprawnione do tego organy nie stwierdzą takiej niezgodności, organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania przepisów ww. ustawy nowelizującej. Organ dodał, że przedmiotowa nowelizacja była skutkiem wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zatem miała na celu dostosowanie przepisów do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za niezasadną. Stan faktyczny sprawy, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji jest niesporny i znajduje oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. Poza sporem bowiem pozostaje to, że na dzień wejścia w życie ustawy nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego (16 września 2021 r.), zainicjowane przez skarżących w 2017 r. postępowanie nadzorcze mające za przedmiot orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] lutego 1950 r. było zakończone ostateczną decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] września 2021 r., której pkt I wyeliminowany został z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 2022 r. (I SA/Wa 2657/21), z dniem uzyskania przez ów wyrok waloru prawomocności. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie: jak winien zachować się organ nadzoru w sytuacji, gdy reaktywacja zainicjowanego już skutecznie postępowania nadzorczego mającego za przedmiot decyzję doręczoną (ogłoszoną) ponad 30 lat przed wejściem w życie ustawy nowelizującej następuje – jak miało to miejsce rozpoznawanej sprawie – po wejściu w życie tej ustawy? Skarżąca bowiem stoi na stanowisku, że znowelizowane przepisy kodeksu postepowania administracyjnego, jak też przepisy przejściowe ustawy nowelizującej, nie mogą w tym przypadku stanowić przeszkody w merytorycznej kontroli legalności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Organ nadzoru wywodzi zaś, że w aktualnym stanie prawnym jest to niemożliwe, wobec czego postępowanie nieważnościowe jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. podlega umorzeniu z mocy prawa. Dokonując odpowiedzi na tak postawione pytanie w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że ww. ustawą, która weszła w życie 16 września 2021 r. (vide art. 3 tej ustawy), nadano nowe brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. przewidujące dziesięcioletni okres przedawnienia możliwości stwierdzania nieważności decyzji, a do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji." (art. 1 ustawy nowelizującej). Art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi zaś, że "do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". W ust. 2 art. 2 tej ustawy przewidziano z kolei, że "postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa". Rekonstruowanie normy prawnej na bazie li tylko literalnego odczytania każdego z przywołanych przepisów odrębnie może prowadzić do wniosku, że w stanie faktycznym jaki ma miejsce w niniejszej sprawie, nie ma przeszkód do zakończenia postępowania nieważnościowego decyzją merytoryczną wydaną w oparciu o art. 158 § 1 lub § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy postępowanie to nie zostało przed 16 września 2021 r. zakończone decyzją ostateczną (wówczas bowiem w obrocie prawnym pozostawała mająca taki walor decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] września 2021 r.). Nie zachodzi również sytuacja wniesienia po wejściu w życie nowelizacji żądania stwierdzenie nieważności wobec decyzji ogłoszonej przeszło 30 lat temu. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] lutego 1950 r. doręczony został bowiem organowi 5 lipca 2017 r. i z tą datą – stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. – wszczął on postępowanie nieważnościowe, które po uchyleniu przez sąd decyzji z 2021 r. miało być jedynie kontynuowane. Takie jednak podejście do stosowania prawa – jak oczekiwałaby tego skarżąca – byłoby błędne. Godzi się bowiem zauważyć, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo, jak również kontrolujący ich działanie Sąd, nie jest przepis prawny, lecz norma prawna. Tę natomiast – jak wskazuje się w orzecznictwie – rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Koniecznym jest w tym przypadku zatem sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej oraz przekonania moralne. W procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno ignorować wykładni systemowej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się być językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r. I OSK 258/21). Stąd także zasadne jest uwzględnienie ratio legis wprowadzonych omawianą nowelizacją rozwiązań. Jak wynika z uzasadnienia projektu tejże ustawy, miała ona dostosować system prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu – wraz z upływem czasu – stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Analiza tych przepisów (art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej) rozpatrywanych łącznie, przy uwzględnieniu ratio legis ich wprowadzenia, a także kontekstu aksjologicznego akcentowanego w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i potrzeba respektowania ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz ukształtowanych nimi stosunków prawnych, prowadzi do wniosku, że w przyjętych w ustawie nowelizującej rozwiązaniach zakodowana jest nie tylko norma zakazująca wszczynania po 16 września 2021 r. nowych postępowań nadzorczych w stosunku do decyzji doręczonych/ogłoszonych przed trzydziestu laty, ale także norma prawna zakazująca prowadzenia postępowań w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych doręczonych (ogłoszonych) przed 16 września 1991 r., choćby postępowania te przed 16 września 2021 r. zakończone były decyzją ostateczną, a reaktywowane zostały po wejściu w życie ustawy nowelizującej w efekcie uchylenia tej decyzji przez Sąd lub organ administracji publicznej we właściwej ku temu procedurze. Na istnienie takiej normy prawnej wskazywać zdaje się również prezentowane w doktrynie stanowisko, wedle którego wobec wejścia w życie nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego "wszystkie toczące się postępowania, których przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji wydanych wcześniej niż przed 30 laty, licząc od 16 września 2021 r., winny zostać umorzone, a ewentualnie złożone wnioski należy uznać za niedopuszczalne. W stosunku zatem do decyzji wydanych przed ww. datą (przed 16 września 1991 r.) nie jest możliwe ich wzruszenie ani w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, ani w trybie wznowienia postępowania". (tak: s. M. Miron, w artykule "Znaczenie ostatecznej i prawomocnej decyzji w obrocie cywilnoprawnym", opublikowanym Nowym Przeglądzie Notarialnym nr 1 z 2022 r.). Skoro zatem nie jest w aktualnym stanie prawnym dopuszczalne prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji administracyjnej doręczonej bądź ogłoszonej przed 16 września 1991 r. (w tym przypadku ogłoszonej w Monitorze Polskim z 1950 r., Nr A-23, poz. 242), to w sytuacji gdy takie postępowanie zostało wszczęte i jest prowadzone, winno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Podejmując zatem tej treści decyzję organ nie naruszył prawa. Wbrew też temu co twierdzi skarżąca, rozstrzygając obecnie sprawę (w sposób formalny), organ – zgodnie ze wskazaniem zawartym w uzasadnieniu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 2022 r. – stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 2 ustawy nowelizującej i wydał właściwe rozstrzygnięcie. Sąd nie podziela formułowanych w skardze zarzutów ukierunkowanych na podważenie zgodności z przywołanymi tam wzorcami konstytucyjnymi wprowadzonego do porządku prawnego ustawą nowelizującą § 3 art. 156 k.p.a. jak też art. 2 ust. 2 tej ustawy. Jak już podniesiono, uchwalenie ustawy nowelizującej k.p.a. miało na celu wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., którym zakwestionowano zgodność z art. 2 Konstytucji RP braku zakreślenia ram czasowych umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji z powodu obarczenia jej rażącym naruszeniem prawa. Z tego właśnie powodu ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie w § 3 art. 156 k.p.a. cezury czasowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Konsekwencją tego było także przyjęcie, że nie mogą obecnie zakończyć sią merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy będące w toku, czego wyrazem jest ustanowiona w przepisie przejściowym do nowelizacji (art. 2 ust. 2) norma zakładająca umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a także wywodzona z tych przepisów norma prawna ustanawiająca zakaz kontynuowania postępowań nadzorczych reaktywowanych po 16 września 2021 r., co prowadzić musi do ich umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Kwestionując konstytucyjność przyjętych w ustawie nowelizującej rozwiązań, skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że każda gałąź prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Tytułem przykładu można tu przywołać: zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.); przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.); przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Nawet w postępowaniu karnym ustawodawca przewiduje ustanie karalności – po 30 latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), a po 20 latach gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k.). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na maksymalnie 30 lat. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Jeżeli zatem jednostka przez kilkadziesiąt lat (w tym przypadku przeszło 60) nie korzysta z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Nie bez znaczenia dla oceny zasadności skargi pozostaje również to, że co najmniej od daty wydania ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny każdy – a więc także skarżąca – powinien się liczyć z tym, że ustawodawca go wykona i stworzy regulacje ograniczające w czasie możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie pozostawania w obrocie ostatecznych decyzji administracyjnych i ukształtowanych w ich efekcie stosunków społecznych i gospodarczych na nieruchomościach nimi objętych organy nie będą mogły ich podważać. Zasada ta opiera się bowiem na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. W art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta została z kolei zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04; z 29 września 2008 r., SK 52/05; z 28 września 2006 r., K 45/04). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. W ocenie Sądu, wprowadzone regulacje ograniczające możliwość skutecznego żądania stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej były konieczne i stanowią wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13. Nie ma zatem wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do kwestionowania ich zgodności z aksjologią konstytucyjną. Z kolei kwestia braku możliwości uzyskania prejudykatu, niezbędnego dla ewentualnego dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działania władzy publicznej nie może determinować oceny konstytucyjności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań ograniczających w czasie możliwość weryfikacji w postępowaniu nadzorczym decyzji administracyjnych. Celem tego rodzaju postępowań jest bowiem ocena legalności aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych i ich ewentualna eliminacja z obrotu prawnego z mocą wsteczną, a nie kreowanie podstaw odszkodowawczych. Te jedynie stanowią uboczny efekt podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Warto przy tym zauważyć, że sama możliwość uruchomienia postepowania nadzorczego i kontrola w tym trybie wydanych decyzji nie oznacza, że z całą pewnością doszło by do potwierdzenia (gdyby nie wprowadzony nowelizacją okres przedawnienia), iż akt taki był obarczony wadą rażącego naruszenia prawa, co ewentualnie mogło by uzasadniać odpowiedzialność odszkodowawczą. Stąd chybiony jest argument, że nowelizacja kodeksu postepowania administracyjnego, a w konsekwencji także decyzja organu umarzająca postępowanie nieważnościowe, prowadzi do naruszenia prawa strony do wynagrodzenia szkody przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zawieszenie niniejszego postępowania, z uwagi na skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (sprawa o sygn. K 2/22) o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2, Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami prawa, w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności ww. przepisu, strona będzie uprawniona na podstawie art. 145a k.p.a. do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a formułowane wobec niej zarzuty okazały się niezasadne, skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.