I OW 91/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. J. w sprawie skierowania do schroniska dla bezdomnych z usługami opiekuńczymi postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta J., reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w J., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku A. J. o skierowanie do schroniska dla bezdomnych z usługami opiekuńczymi, poprzez wskazanie Wójta Gminy Z. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wniosku powołano się na treść art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: "u.p.s.") wskazując, że ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy, będącego osobą bezdomną, była miejscowość Z. . W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy Z., reprezentowany przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta J. jako organu właściwego w sprawie. Argumentując powyższe stanowisko organ uczestniczący w sporze wskazał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ust. 2a u.p.s., albowiem wnioskodawca przebywa w schronisku dla bezdomnych [...] Stowarzyszenie [...] "[...]" w R., która to placówka stanowi "placówkę zapewniającą całodobową opiekę". Abstrahując od powyższego powołano się również na możliwość zastosowania w sprawie art. 101 ust. 3 u.p.s. z uwagi na zaistnienie przesłanki przypadku szczególnie uzasadnionego sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Spór o właściwość w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość albowiem żaden z organów administracji publicznej w nim uczestniczący nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. Spór powstał pomiędzy Prezydentem Miasta J. a Wójtem Gminy Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. J. o skierowanie do schroniska dla bezdomnych z usługami opiekuńczymi, na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 12 lit. c i § 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt. 8 u.p.s. Wówczas, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały. Równocześnie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie – zgodnie z ust. 3 powyższego przepisu. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. postanowienie NSA z 25.06.2021 r., I OW 310/20). Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725; dalej: "u.o.p.l.") pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że ostatnie miejsce stałego zameldowania A. J. znajdowało się na terenie gminy Z.. Obecnie nie posiada on żadnego miejsca zameldowania, pozostaje osobą bezdomną i na mocy decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia 29 lutego 2024 r., nr przebywa w schronisku dla bezdomnych [...] Stowarzyszenie [...] "[...]" w R.. Tego rodzaju pomieszczenia mieszkalne nie są lokalami mieszkalnymi zgodnie z przywoływanym powyżej art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l., o czym wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. postanowienie z 20 maja 2011 r., sygn. akt I OW 19/11). Wyżej wymieniony nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym służącym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Tym samym spełnia warunki uznania za osobę bezdomną wyrażone w art. 6 pkt 8 u.p.s. Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku takich osób nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W konsekwencji uznać należy, że skoro ostatnie miejsce zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały znajdowało się na terenie gminy Z., to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie udzielenia schronienia w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi jest Wójt Gminy Z.. Odnosząc się do stanowiska organu uczestniczącego w sporze wskazać należy, że w sprawie nie miał zastosowania art. 101 ust. 2a u.p.s., albowiem przepis ten dotyczy sytuacji, w których osoba przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę na podstawie umowy cywilnej, natomiast A. J. został umieszczony w schronisku dla bezdomnych na skutek decyzji organu administracyjnego. Równocześnie Sąd nie uznał, by w sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony, pozwalający na zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. Zainteresowany od dłuższego czasu przebywa bowiem w schronisku dla osób bezdomnych, co pozwala mu zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika by zainteresowany znajdował się w wyjątkowo trudnej sytuacji, uzasadniającej zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. Podnoszona przez organ uczestniczący w sporze okoliczność, iż wyżej wymieniony od lat nie posiada związków z gminą Z. nie może stanowić o spełnieniu przesłanki wyrażonej w powyższym przepisie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.