I OW 116/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Bielska-Białej o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Bielska-Białej a Wójtem Gminy Sypniewo w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P.M. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej, schronienia w schronisku dla osób bezdomnych oraz przyznanie zasiłku stałego postanawia: wskazać Wójta Gminy Sypniewo jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z dnia 27 maja 2024 r. Prezydent Miasta Bielska-Białej wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy Sypniewo w przedmiocie rozpoznania wniosku P.M. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej, schronienia w schronisku dla osób bezdomnych oraz przyznanie zasiłku stałego, poprzez wskazanie Wójta Gminy Sypniewo jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu wniosku powołano się na treść art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: "u.p.s.") wskazując, że ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy, będącego osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., była miejscowość [...] położone w gminie Sypniewo. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy Sypniewo wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Bielska-Białej jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy. Argumentując powyższe stanowisko organ uczestniczący w sporze wskazał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ust. 2a u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. Opierając się na powyższej regulacji prawnej Wójt Gminy Sypniewo wykazał, iż zainteresowany przed umieszczeniem w szpitalu nie był osobą bezdomną, albowiem mieszkał wówczas u swojej matki w Bielsku-Białej, co generuje właściwość Prezydenta Miasta Bielska-Białej w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Spór o właściwość w niniejszej sprawie ma charakter negatywny, albowiem żaden z organów administracji publicznej w nim uczestniczący nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy. Spór powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Bielska-Białej a Wójtem Gminy Sypniewo w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku P.M. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie umieszczenia w domu pomocy społecznej, schronienia w schronisku dla osób bezdomnych oraz przyznania zasiłku stałego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 12 lit. a i § 1 pkt 7 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. 2003, Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt. 8 u.p.s. Wówczas, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały. Równocześnie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie – zgodnie z ust. 3 powyższego przepisu. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. postanowienie NSA z 25.06.2021 r., I OW 310/20). Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725; dalej: "u.o.p.l.") pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z punktu widzenia wskazanych wyżej przesłanek warunkujących ustalenie właściwości miejscowej organu kluczowe jest to, że na dzień złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zainteresowany korzystał z noclegowni przy ul. [...] w Bielsku-Białej, natomiast w ciągu dnia przebywał w udostępnionym lokalu usługowym, w którym nie ma dostępu do bieżącej wody, mediów, toalety i prysznica. Pomieszczenia noclegowni dla osób bezdomnych nie są lokalami mieszkalnymi w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l., o czym jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 listopada 2010 r., sygn. akt I OW 81/10 (LEX nr 741772). Za taki lokal nie sposób uznać też zajmowanego przez wyżej wymienionego lokalu usługowego, albowiem lokale tego typu nie są przeznaczone do zapewnienia potrzeb mieszkaniowych tylko do prowadzenia działalności gospodarczej i wykonywania usług. Wyżej wymieniony nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym służącym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych i nie pozostaje zameldowany na stałe w żadnym lokalu mieszkalnym. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że P.M. spełnia ustawowe przesłanki uznania za osobę bezdomną wyrażone w art. 6 pkt 8 u.p.s. Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku takich osób nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W konsekwencji uznać należy, że skoro ostatnie miejsce zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały znajdowało się na terenie gminy Sypniewo, to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie udzielenia schronienia w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi jest Wójt Gminy Sypniewo. Odnosząc się do stanowiska organu uczestniczącego w sporze wskazać należy, że w sprawie nie miał zastosowania art. 101 ust. 2a u.p.s., albowiem przepis ten dotyczy sytuacji, w których osoba przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę na podstawie umowy cywilnej, natomiast P.M. został umieszczony w noclegowni z uwagi na bezdomność. Równocześnie Sąd nie uznał, by w sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony, pozwalający na zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. Zainteresowany od dłuższego czasu przebywa bowiem w noclegowni, za dnia korzysta z użyczonego mu lokalu usługowego, otrzymuje żywność od matki oraz korzysta z Kuchni Społecznej [...], co pozwala mu zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe i nie niesie bezpośredniego ryzyka dla jego egzystencji. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika by zainteresowany znajdował się w wyjątkowo trudnej sytuacji, uzasadniającej zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia