I OW 87/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta E. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta E. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków D. N. o przyznanie zasiłku celowego i miejsca w noclegowni postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta E. wnioskiem z 8 maja 2025 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta E. a Prezydentem Miasta K. w sprawie wydania decyzji o zasiłek celowy na zakup żywności, leków, biletu do H., ubezpieczenia zdrowotnego oraz miejsca w noclegowni. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że D. N., dalej – zainteresowany, jest osobą bezdomną, w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, bowiem jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Jego ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały było miasto E. ulica [...]. Został wymeldowany z tego adresu. Nie mieszka ani nie przebywa w miejscu swego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z 6 maja 2024 r., sygn. akt [...], został skazany na karę jednego miesiąca ograniczenia wolności w wymiarze 20 godzin w miesiącu i określono, że miejscem wykonywania pracy ma być Szpital [...] przy ul. [...] w K. od 3 kwietnia 2025 r. do 3 maja 2025 r. Podczas wykonywania kary ograniczenia wolności będzie przebywał pod adresem – ul. [...] w K.. Ponadto, pozostaje pod opieką dr [...] specjalisty chorób [...] w C.. Organ wnioskujący stwierdził, że sytuacja osobista zainteresowanego jest trudna. W momencie ubiegania się o schronienie, zasiłek na zakup żywności, leków, pokrycie kosztów przejazdu do H. oraz zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego, będąc bezdomnym, nie pracował, nie uzyskiwał dochodów i nie miał środków do życia. Jakkolwiek powyższe okoliczności nie mają samodzielnie waloru przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym mowa w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe każe jednak obiektywnie przyjąć, iż z uwagi na swą osobistą sytuację, nie miał możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia w postaci schronienia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a którego siedziba znajduje się ponad pięćset kilometrów od jego miejsca pobytu, tj. E. W ocenie organu wnioskującego, w niniejszej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, bowiem zainteresowany w marcu 2025 (tj. w dniu złożenia podania) znajdował się w sytuacji wyjątkowej. Tym samym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w postaci tymczasowego schronienia oraz przyznana zasiłku celowego, oraz ubezpieczenia zdrowotnego ze środków publicznych winien być organ miejsca jego pobytu, tj. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K.. Ponadto, Dział ds. Osób Bezdomnych MOPS w K. skierował zainteresowanego do Noclegowni dla Osób Bezdomnych w K. na okres od 6 marca 2025 do 20 marca 2025 r. Dodatkowo Prezydent Miasta K. przyznał mu zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu biletu PKP w E. w miesiącu marcu 2025 w kwocie 100 zł jednorazowo na podstawie jego wniosku złożonego w dniu 7 marca 2025 r. W wydanej decyzji przyznającej świadczenie widnieje adres zamieszkania wnioskodawcy, tj. [...], [...] K.. Powyższy fakt jest potwierdzeniem, że wnioskodawca zamieszkiwał na terenie miasta K. oraz to, że organ uznał swoją właściwość zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie w sprawie pozostałych wniosków o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego oraz ubezpieczenia zdrowotnego ze środków publicznych przekazał podania zgodnie z właściwością. Zdaniem organu wnioskującego, na podstawie ww. dowodu można jednoznacznie wyciągnąć wniosek, że miejscem pobytu, tj. miejscem, gdzie koncentrują się sprawy życiowe zainteresowanego, nie jest na pewno miasto E.. Ponadto organ, jakim jest Prezydent Miasta K., uznał się za właściwym do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego i dnia 11 marca 2025 wydał decyzję w tej sprawie. Dodatkowo, zainteresowany każdorazowo podaje, że w K. mieści się jego centrum życiowe. Tam też jest pod opieką lekarską i tam też zawarł umowę w dniu 2 kwietnia 2025 r. o kierowaniu obywateli polskich do pracy za granica u pracodawców zagranicznych, podając adres ul. [...], [...] K.. W przypadku zainteresowanego miejscowość E. nie spełnia tej przesłanki, gdyż z uwagi na jego około trzyletni pobyt poza granicami E., nastąpiła trwała utrata więzi z ww. gminą, jeżeli takową w ogóle posiadał i zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą wnioskodawcy w rozumieniu art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto, w chwili rozpoznania wniosku o właściwość, zgodnie z decyzją Powiatowego Urzędu Pracy w K. z 24 marca 2025 r. od dnia 17 marca 2025 r jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Zatem sytuacja, w której znalazł się zainteresowany, uzasadnia zastosowanie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej Okoliczności powyższe tego wymagają, aby należna pomoc, świadczona przez właściwy organ pomocy społecznej na podstawie ustaleń przez niego dokonanych, była udzielana niezwłocznie i przyniosła zamierzony efekt. W ten sposób nie może działać organ z siedzibą w E. z uwagi na to, że zainteresowany od lat nie przebywa na terenie miasta E. i - jak wynika z akt sprawy - nie deklaruje chęci powrotu do E.. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta K. podtrzymał swoje stanowisko, że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności i leków, składki na ubezpieczenie zdrowotne, gminą właściwą jest gmina E.. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku wskazał, że zainteresowany wnioskiem z 7 marca 2025 r. (opatrzonym odręcznym, własnoręcznym podpisem) zwrócił się do MOPS w K. o "przyznanie zapomogi na pokrycie kosztów związanych z podróżą do mojego miasta E., pokrycie kosztów żywnościowych, ubezpieczenie zdrowotne, na leki". Przeprowadzone czynności wyjaśniające oraz zgromadzony materiał dowodowy (w tym wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 7 marca 2025 r. oraz złożone przez zainteresowanego oświadczenia) wskazywały, że przebywa w K. po opuszczeniu aresztu śledczego, że jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej oraz, że zamierza udać się do swojej gminy E., gdzie chciałby otrzymać pomoc w formie schronienia i inną, stosownie do okoliczności. Posiada ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały w E. przy ul. [...] (w okresie od 11 kwietnia 1990 r. do 25 stycznia 2013 r.). Prezydent Miasta K. wskazał również, iż z uwagi na dokonane ustalenia faktyczne oraz także treść wniosku zainteresowanego, MOPS w K. wydał mu skierowanie do Noclegowni dla Osób Bezdomnych przy ul. [...] w K. celem uzyskania doraźnego schronienia w okresie od 6 do 20 marca 2025 r. oraz decyzją z 11 marca 2025 r. przyznał mu zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu biletu PKP do E. w wysokości 100 zł. Wniosek w pozostałym zakresie, tj. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności i leków i składki na ubezpieczenie zdrowotne, przekazano do gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy, tj. do E.. Uwzględniając bowiem deklaracje zainteresowanego odnośnie zamiaru udania się do E., nie znaleziono w tym przypadku podstaw do zastosowania art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, tj. przyznania pomocy w miejscu pobytu (w K.). Organ podkreślił, iż zapewniono na terenie K. dostępność do gorących posiłków, pomocy żywieniowej oraz także doraźne schronienie w noclegowni dla osób bezdomnych. Prezydent Miasta K. wskazał, iż stwierdzenia zawarte we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, że w decyzji wydanej przez MOPS w K. widnieje "k." adres zamieszkania zainteresowanego, nie jest prawdziwe. Jak wynika jednoznacznie ze zgromadzonych dokumentów – ww. adres jest adresem Urzędu Pocztowego w K., podanym przez zainteresowanego jako adres do korespondencji (nr skrytki [...]). Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z 14 maja 2025 r. wniosek o przyznanie pomocy w formie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazano według właściwości do Wydziału II Izby Gospodarczej NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej – p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwości oraz spory kompetencyjne). W myśl § 2 art. 15 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., zapada na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, należy do wyłącznej właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż oba organy uważają się za niewłaściwe. Zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczeń z pomocy społecznej w formie przyznania zasiłku celowego oraz miejsca w noclegowni. Zgodnie z art. 39 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1214), dalej - u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust 2). Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne (ust. 3). Zgodnie z art. 48 u.p.s. osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. W myśl art. 48a ust. 1 u.p.s. udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpatrzenia sprawy dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej, stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, o którym stanowi art. 101 ust. 3 u.p.s. Jak wynika z akt sprawy zainteresowany do 25 stycznia 2013 r. był zameldowany na pobyt stały w E.. Zerwał z tym miastem wszelką więź i nie mieszka w nim od wielu lat. Wedle jego oświadczenia mieszka wiele lat w K.. W momencie składania wniosku w dniu 7 marca 2025 r. przebywał na terenie K. i w tym mieście wyraża zamiar stałego pobytu. Zamiar taki i chęć poprawy sytuacji życiowej potwierdza zarejestrowanie się w dniu 17 marca 2025 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna oraz fakt aktywnego poszukiwania pracy, o czym świadczy znajdująca w akta sprawy umowa z 2 kwietnia 2025 r. w zakresie kierowania obywateli polskich do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych o wykonywanie pracy u pracodawcy w H. na stanowisku pomocnika ogrodnika na okres 10 tygodni oraz wniosek o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów biletu na przejazd do miejsca pracy w H.. Za takim zamiarem przemawia również pozostawanie pod opieką Poradni [...] w C., z uwagi na zakażenie [...] i kontynuację leczenia [...]. Ma też do odbycia karę jednego miesiąca ograniczenia wolności w wymiarze 20 godzin w miesiącu poprzez wykonywanie pracy porządkowo – gospodarczych w Szpitalu [...] znajdującym się w K. przy ul. [...] w okresie od 3 kwietnia 2025 r. do 3 maja 2025 r. Pozostaje pod opieką kuratora zawodowego Sądu Rejonowego K. – [...] w K.. W oświadczeniu złożonym w dniu 3 marca 2025 r. wobec kuratora zawodowego Sądu Rejonowego K. – [...] w K. wskazał, że w okresie wykonywania kary ograniczenia wolności będzie przebywał pod adresem ul. [...] w K.. Trudna sytuacja osobista zainteresowanego i cel, na jaki ubiega się o pomoc (zakup żywności, leków, biletu do H. oraz miejsca w noclegowni) oraz podejmowane przez niego działania i wysiłki w celu poprawy sytuacji życiowej i bytowej wyczerpującą warunki jakie zostały określone w art. 101 ust. 3 u.p.s. Należy bowiem wziąć pod uwagę wskazania prawodawcy, który za naczelną zasadę postępowania w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej przyjął obowiązek kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych (art. 100 ust. 1 u.p.s.). Mając na względzie tę przesłankę prawodawca w art. 101 ust. 3 u.p.s. przyjął rozwiązanie, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłok, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu tej osoby. Przemawia to za wskazaniem Prezydenta Miasta K., jako organu właściwego do rozpatrzenia jego wniosków. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji postanowienia.