I OW 196/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Świerzawa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Świerzawa a Prezydentem Miasta Jelenia Góra w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. Ł. o przyznanie zasiłku okresowego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy Świerzawa jako organ właściwy w sprawie.

Pismo z 29 lipca 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy Świerzawa (dalej: "wnioskodawca") przekazano do Naczelnego Sądu Administracyjnego celem rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Jelenia Góra w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. Ł. (dalej jako "zainteresowany") o przyznanie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że osoba ubiegająca się o świadczenie, mimo posiadania meldunku w miejscowości Świerzawa, zamieszkuje na terenie Jeleniej Góry, gdzie zapewnione ma wszystkie potrzeby bytowe, w związku z czym organem właściwym do rozpoznania wniosku zainteresowanego winien być Prezydent Miasta Jelenia Góra. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Jeleniej Góry wskazał, że brak jest podstaw do uznania innej właściwości organu aniżeli wynikającej z miejsca aktualnego zameldowania, niezależnie od obecnego pobytu zainteresowanego w miejscowości Zielona Góra. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zasadą jest, że o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. dalej jako "u.p.s."). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. Gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). Z kolei we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.). Spór między organami w tej sprawie jest wynikiem posłużenia się przez ustawodawcę w art. 101 ust. 1 u.p.s. cywilistycznym pojęciem miejsca zamieszkania, a w art. 101 ust. 2 u.p.s. - pojęciem osoby bezdomnej, który definiuje on w art. 6 pkt 8 u.p.s. odwołując się do administracyjnoprawnego pojęcia zameldowania w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W art. 101 ust. 2 u.p.s. ustawodawca określił właściwość miejscową organu w odniesieniu do osób bezdomnych. Definicja legalna osoby bezdomnej uregulowana została w art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być bowiem mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala się jej status, a gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08). Rozstrzygnięcie powstałego sporu w rozpoznawanej sprawie wymaga tym samym w pierwszej kolejności ustalenia, czy S. Ł. powinien był zostać uznany za osobę bezdomną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej, ponieważ posiada on miejsce stałego zameldowania w Świerzawie, tym samym nie spełnia warunków, o których mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Następnie należało ustalić, czy pobyt zainteresowanego na terenie Jeleniej Góry wykazywał takie cechy, które pozwalałyby uznać to miasto za jego miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.c."). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przez miejsce zamieszkania - zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przywołanym przepisie należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). W konsekwencji tego należy zauważyć, że może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego ( por. post. NSA z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OW 269/19). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zainteresowany pozostaje pod opieką siostry w Jeleniej Górze, z powodu czasowego pogorszenia stanu zdrowia wskutek doznanego wypadku. Z tej przyczyny wnioskodawca uznał, że właściwym do rozpoznania jego wniosku o przyznanie zasiłku okresowego jest Prezydent Miasta Jeleniej Góry wobec skoncentrowana w okręgu jego właściwości centrum życiowego, osobistego, rodzinnych powiązań, także otrzymywania pomocy w formie rzeczowej na tym terenie. Wnioskodawca jednakże okoliczność stałego miejsca zameldowania wnioskodawcy traktuje jako nieznaczącą w przedstawionym stanie faktycznym, także nie uznając oświadczenia zainteresowanego o wyrażeniu woli powrotu do Świerzawy, po zakończeniu rehabilitacji. Co istotne, Burmistrz Miasta i Gminy Świerzawa wyraża wolę wsparcia zainteresowanego, uzależniając podjęcie stosownych decyzji od faktycznego powrotu zainteresowanego do miejsca zameldowania. W świetle przywołanych przepisów, mimo że lokal w którym czasowo przebywa zapewnia mu potrzeby mieszkaniowe, w rozumieniu art. 25 k.c., to jak deklaruje sam zainteresowany (kwestionariusz środowiskowy z 16 czerwca 2025 r.), nie utożsamia on miejsca swego stałego pobytu z tą miejscowością. Swe miejsce zamieszkania uznaje za miejsce stałego meldunku, traktując obecny pobyt w Jeleniej Górze za czasowy, nie wiążąc przyszłości z tym miastem i nie koncentrując tam swego centrum życiowego. Za takie niezmiennie uznaje miasto Świerzawa, w której to miejscowości, gdyby nie wypadek, wciąż by pozostawał. Wobec tego przyjąć należało, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. organem właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz Miasta i Gminy Świerzawa, wobec uznania przez zainteresowanego miejsca zamieszkania z wolą stałego pobytu miejscowości Świerzawa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.