I OW 154/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z.W. o przyznanie zasiłku okresowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta K. wnioskiem z 1 sierpnia 2025 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z.W. dalej – zainteresowany, o przyznanie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zainteresowany w dniu 30 czerwca 2025 r. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wniosek o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. Tego samego dnia został z nim przeprowadzony przez pracownika socjalnego wywiad środowiskowy. Komplet dokumentacji został przekazany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. który powołując się na art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, uznał zainteresowanego za osobę bezdomną i wskazał Gminę K. jako gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Organ wnioskujący, nie zgadzając się z tym stanowiskiem, wskazał, że z dokumentacji wynika, że zainteresowany nadal posiada zameldowanie na pobyt stały pod adresem: (...) a brak możliwości zamieszkiwania został uargumentowany konfliktem rodzinnym. Pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. dwukrotnie (tj. 22 i 29 lipca 2025 r.) przeprowadził rozmowę ze współwłaścicielem mieszkania – B.W. (prawo własności ustalone w Wydziale Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w K., która potwierdziła, że zainteresowany nadal posiada zameldowanie na pobyt stały pod adresem ul. (...) gdzie został w przeszłości zameldowany przez ówczesnych właścicieli lokalu – swoich rodziców. Oświadczyła także, zainteresowany nie zamieszkuje w powyższym lokalu od blisko 30 lat, a jego wyprowadzka spowodowana była ożenkiem i zamieszkaniem wspólnie z żoną. Zaprzeczyła konfliktom rodzinnym - oznajmiła, że zarówno ona, jak i jego rodzeństwo, nie mają z nim kontaktu, nie jest to jednak spowodowane konfliktem, a jedynie niewiedzą co do aktualnego miejsca pobytu zainteresowanego i nieaktywnym numerem jego telefonu. Zadeklarowała chęć dokonania wymeldowania zainteresowanego z adresu (...) w K. (chęć wymeldowania argumentowała często dostarczaną pod ten adres korespondencją adresowaną do zainteresowanego i wizytami pracowników różnych instytucji jego poszukujących - co określiła jako męczące), czego dotychczas nie uczyniła. Na dzień sporządzenia przedmiotowego wniosku zainteresowany w dalszym ciągu jest zameldowany na pobyt stały. W ocenie pracownika socjalnego, stan lokalu mieszkalnego również wskazuje na możliwość w nim zamieszkania - składa się z czterech pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju, dostępne są woda oraz energia elektryczna. Organ, w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że już potencjalna możliwość zamieszkiwania w miejscu zameldowania na pobyt stały wyklucza w świetle art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej traktowanie ubiegającej się o pomoc osoby, jako bezdomnego. Tym samym wyklucza ustalenie właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w oparciu o kryterium miejsca ostatniego zameldowania osoby na pobyt stały w znaczeniu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu wnioskującego, z uwagi na trudność w ustaleniu miejsca zamieszkania zainteresowanego (brak deklaracji co do miejsca i zamiaru stałego pobytu - a co za tym idzie brak możliwości zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) i niemożność uznania jego za osobę bezdomną - zastosowanie znajduje regulacja art. 14 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z załączonym do wywiadu środowiskowego zaświadczeniem Towarzystwa Pomocy (...) zainteresowany przebywa na terenie Towarzystwa w B. przy ul. (...) wobec czego tam jest jego aktualne miejsce pobytu. W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta B. wskazał, iż z ustaleń wynika, iż zainteresowany jest osobą bezdomną. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały było Miasto K. (od 24 kwietnia 1986 r. do nadal) ul. (...). W powyższym lokalu mieszkalnym nie przebywa od około 5 lat i z uwagi na konflikt nie ma możliwości powrotu pod wskazany adres. Jest osobą rozwiedzioną. Zamieszkała pod tym adresem siostra zainteresowanego oświadczyła, że w lokalu tym nie zamieszkuje on od blisko 30 lat, a jego wyprowadzka miała związek z zawarciem związku małżeńskiego i zamieszkaniem z żoną. Aktualnie zainteresowany przebywa w Kole B. Towarzystwa Pomocy (...) gdzie zostały przygotowane miejsca noclegowe. Jest osobą samotnie gospodarującą. Przed zgłoszeniem się do powyższego stowarzyszenia przebywał w miejscach niemieszkalnych, tj. klatki schodowe, działki na terenie Miasta K. czy w innych miejscowościach ościennych, tj. w Ł. W ocenie Prezydenta Miasta B. zainteresowany w pełni spełnia przesłanki uznania go za osobę bezdomną. Nie zamieszkuje on w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Podczas przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oświadczył, że nie ma możliwości powrotu pod adres zameldowania na pobyt stały z powodu konfliktu rodzinnego. Jak ustalił pracownik socjalny MOPS w K. ma on możliwość powrotu pod adres stałego zameldowania, gdyż mieszkanie składa się z 4 pokoi. Nie wskazał jednak ile osób oprócz siostry zainteresowanego aktualnie w nim zamieszkuje oraz czy B.W., w której aktualnym posiadaniu lokal ten się znajduje, byłaby gotowa dopuścić do jego współposiadania brata, z którym jak oświadczyła nie ma kontaktu od wielu lat i zamierza wymeldować go z pobytu stałego w tym lokalu, skoro nawet odbieranie korespondencji skierowanej do brata i nachodzenie jej przez przedstawicieli instytucji poszukujących brata uznała ona jako "męczące". W tym świetle uznać należy, że nie istnieje obiektywna realna możliwość powrotu zainteresowanego do lokalu mieszkalnego, w którym jest nadal zameldowany na pobyt stały, lecz w którym nie zamieszkuje od ok. 30 lat. W tej sytuacji organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego winien być Prezydent Miasta K. z uwagi na to, iż to Miasto K. jest gminą ostatniego miejsca zameldowania zainteresowanego na pobyt stały, zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej – p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwości oraz spory kompetencyjne). W myśl § 2 art. 15 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., zapada na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, pozostaje w wyłącznej właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż oba organy uważają się za niewłaściwe. Zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w formie przyznania zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1214), dalej - u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpatrzenia sprawy dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej, stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby u.p.s. zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 8 tej ustawy, który stanowi, że osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725), dalej - ustawa o ochronie praw lokatorów, do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy (por. postanowienia NSA z: 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OW 142/10; 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OW 19/17). Z bezspornych okoliczności faktyczny rozpoznawanej sprawy wynika, że zainteresowany jest nieprzerwanie zameldowany na pobyt stały od 24 kwietnia 1986 r. do chwili obecnej w lokalu mieszkalnym położonym w K. przy ul. (...). Nie jest właścicielem, ani współwłaścicielem tego lokalu. Współwłaścicielami lokalu są M.W. i B.W. Zainteresowany, jak sam wskazał, nie przebywa w tym lokalu od ok. 5 lat ze względu na konflikt rodzinny, natomiast wedle oświadczenia B.W. nie zamieszkuje w tym lokalu od blisko 30 lat, jego wyprowadzka spowodowana była jego małżeństwem i zamieszkaniem wspólnie z żoną. Obecnie jest rozwiedziony. Nie ma kontaktu z rodziną. Wedle B.W. nikt z rodziny nie ma kontaktu z zainteresowanym i zamierza ona dokonać wymeldowania zainteresowanego z tego lokalu. Należy zatem uznać, że zainteresowany nie ma możliwości powrotu do miejsca zameldowania na pobyt stały. Obecnie zainteresowany przebywa na terenie Koła B. Towarzystwa Pomocy (...) gdzie zostały przygotowane miejsca noclegowe. Przed zgłoszeniem się do wymienionego Towarzystwa Pomocy przebywał w miejscach niemieszkalnych, jak – klatki schodowe, działki na terenie K.. Przebywał również na terenie miejscowości przyległych do B. tj. Ł., w różnych miejscach. Nie może ulegać wątpliwości, że pomieszczenia Koła B. Towarzystwa Pomocy (...) nie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a tym samym nie stanowią lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Skoro zatem zainteresowany nie może powrócić do lokalu mieszkalnego, w którym jest zameldowany na pobyt stały oraz przebywa w ośrodku pomocowym, który nie stanowi lokalu mieszkalnego we wskazanym wyżej znaczeniu, to należy uznać, że zainteresowany jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, w konsekwencji nie zachodzi potrzeba badania jej zamiaru co do pobytu stałego. Należy zatem ustalić gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Bezspornie miejscem zameldowania zainteresowanego na pobyt stały jest miasto K.. Zatem organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego jest Prezydent Miasta K. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.