I OW 84/18

Dnia 19 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA: Tamara Dziełakowska, Arkadiusz Blewązka, Sędzia del. WSA:, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza A. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem A. a Wójtem Gminy B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. J. o przyznanie zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne postanawia: wskazać Burmistrza A. jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2018 r. działająca z upoważnienia Burmistrza A. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w A. zwróciła się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Wójtem Gminy B. w przedmiocie rozpoznania wniosku S. J. o przyznanie zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu podano, że S. J. od 18 maja 2011 roku przebywa w schronisku dla bezdomnych prowadzonym przez Stowarzyszenie [...] w B. G. [...] (gmina B.). Ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały posiada natomiast w miejscowości A., pod adresem: ul. O. [...], [...] A. W ocenie organu brak jakichkolwiek przesłanek do zakwalifikowania go jako właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Wskazano, że z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawca nosił się z zamiarem stałego pobytu na terenie gminy A., od kilku lat przebywa poza terenem tej gminy, swoją aktywność życiową skoncentrował w gminie B.. Ponadto zdaniem organu wnioskodawca spełnia przesłankę zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a zatem nie można go uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017, poz. 1769 ze zm., dalej: u.p.s.). W odpowiedzi na wniosek działająca z upoważnienia Wójta Gminy B. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. stanęła na stanowisku, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania Gminy B. za właściwą do rozpoznania sprawy. W ocenie organu S. J. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym. Podniesiono, że pobyt w placówce prowadzonej przez Stowarzyszenie [...] w B. G. ze swojej istoty ma charakter przejściowy i nie wiąże się z zamiarem stałego pobytu ani traktowaniem tej miejscowości jako centrum spraw życiowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji w sprawie rozpoznania wniosku S. J. o przyznanie zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Właściwość miejscowa organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych - w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich zameldowania na pobyt stały. Dla rozpoznania zaistniałego w sprawie sporu o właściwość konieczne jest ustalenie, czy wnioskujący o przyznanie zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne jest osobą bezdomną. Pojęcie osoby bezdomnej, na użytek ustawy o pomocy społecznej, definiuje jej art. 6 pkt 8, zgodnie z którym osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W każdym z tych przypadków przewidziane w ustawie przesłanki muszą wystąpić kumulatywnie. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminu i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016, poz. 1610 ze zm.), do której to regulacji odsyła cytowany wyżej przepis art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W rozumieniu tej ustawy lokalem mieszkalnym nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć można między innymi schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, w których udzielana jest pomoc osobom bezdomnym. Warto również podkreślić, że pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (por. np. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OW 220/17 oraz z dnia 24 listopada 2017 r. sygn. akt I OW 244/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego placówka udzielająca pomocy osobom bezdomnym znajdująca się w B. G. [...] (gmina B.) prowadzona przez Stowarzyszenie [...], w której od maja 2011 r. przebywa S. J., nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Pomimo tego, że pobyt wnioskodawcy w tej placówce trwa już ponad siedem lat, nie może być traktowany jako służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Ma jedynie umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu poprawy jego sytuacji życiowej. Biorąc pod uwagę powyższe oraz to, że wnioskodawca nie jest obecnie nigdzie zameldowany na pobyt stały, należy uznać go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Ostatnim miejscem zameldowania S. J. na pobyt stały był zaś A., ul. O. [...]. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. We wniosku o pomoc w postaci przyznania zasiłku stałego ze składką na ubezpieczenie zdrowotne z dnia 2 lutego 2018 r. S. J. podał jako adres zamieszkania B. G. [...], zaznaczył jednocześnie brak adresu zameldowania. Również w rodzinnym wywiadzie środowiskowym z dnia 27 listopada 2012 roku oraz w jego aktualizacji z dnia 6 lutego 2018 r., wskazał, że nie posiada żadnego majątku i od maja 2011 r. mieszka w Regionalnym Ośrodku Pomocy [...] w B. G. (późniejsze Stowarzyszenie [...]). Wyjaśnił, że wcześniej mieszkał w A., Ł., nocował nieraz w przypadkowych miejscach. Podał też adres w A. jako adres ostatniego zameldowania na stałe. Informacja o tym, że wnioskodawca nie jest obecnie nigdzie zameldowany na pobyt stały oraz, że ostatnie miejsce zameldowania na stałe to A. wynika też z treści pisma GOPS w B. z dnia 19 marca 2018 r. skierowanego do Ośrodka Pomocy Społecznej w A. Ponadto z zaświadczeń Regionalnego Ośrodka Pomocy [...] w B. G. z dnia 3 grudnia 2012 r. i Stowarzyszenia [...] z dnia 1 lutego 2018r. wynika, że S. J. przebywa w ośrodku jako bezdomny. Natomiast placówka, w której on przebywa, jest wskazana w wykazie Pomoc dla bezdomnych - Placówki udzielające pomocy osobom potrzebującym [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Odnosząc się do argumentów zawartych we wniosku o rozstrzygnięcie niniejszego sporu o właściwość, podkreślić trzeba, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.p.s. wskazał Burmistrza A. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku S. J. o przyznanie zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne.