I OW 1/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: NSA Wojciech Jakimowicz del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyznania zasiłku stałego oraz objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym A.N. postanawia: oddalić wniosek.

Prezydent Miasta [...] wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...] w sprawie wydania decyzji o przyznanie zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym A.N. We wniosku wskazał, że Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] uchylił z dniem [...] lipca 2017 r. decyzję z [...] listopada 2016 r. nr [...]przyznającą A. N. pomoc w formie zasiłku stałego i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne w okresie pobierania świadczenia. Uchylenie ww. decyzji spowodowane było zmianą sytuacji życiowej A. N. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2017 r. pełnomocnik A.N. – jego córka A. S. wskazała, że przebywa on poza [...]. Z tego powodu zrezygnowała z przyznanej mu pomocy w formie zasiłku stałego i ubezpieczenia zdrowotnego oświadczając, że A.N. przebywa u swojej rodziny poza [...] i ma zapewnione wszystkie potrzeby. Nie podała jednak jego obecnego miejsca zamieszkania. Prezydent Miasta [...] podał, że do czasu zamieszkiwania A. N. na terenie [...], Gmina Miasto [...] była właściwa miejscowo w zakresie ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej i z tych form pomocy A. N. korzystał. W związku jednak ze zmianą miejsca zamieszkania, na wniosek osoby uprawnionej, decyzje wydane przez Prezydenta Miasta [...] zostały uchylone. Ośrodek nie posiada informacji, dokąd przeprowadził się A. N. Organ wyjaśnił ponadto, że z akt sprawy wynika, że do czasu umieszczenia A. N. w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej "[...]" Sp. z o.o., miejscem jego zamieszkania nie była z pewnością Gmina Miasto [...]. Potwierdzeniem tego stanu jest decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2017 r. przyznająca prawo do świadczeń opieki zdrowotnej oraz decyzja z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego. W obu tych przypadkach Gmina [...] uznała się za właściwą miejscowo. Niezrozumiałym jest zatem dla wnioskodawcy fakt, że Gmina [...] jednocześnie uznaje się za niewłaściwą w sprawie wydania decyzji o przyznanie zasiłku stałego i objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym A. N., mimo że miejsce jego zamieszkania od tamtego czasu nie uległo zmianie. Prezydent Miasta [...] wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniu Gminy [...], która przekazała Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w [...] sprawę o przyznanie zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, A.N. nie jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o pomocy społecznej". Jak wynika ze zgromadzonych dokumentów do czasu umieszczenia w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej "[...]" Sp. z o.o. zamieszkiwał u rodziny. Z pisma Gminnego Ośrodka Pomocy społecznej w R. z [...] listopada 2017 r. wynika, że od [...] czerwca 2017 r. w celu poprawy stanu zdrowia przebywał on w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...] na terenie Gminy [...]. Ośrodek Pomocy Społecznej nie wskazał, że przed umieszczeniem w NZOZ "[...]", a po opuszczeniu [...] A.N. spełniał przesłanki kwalifikujące go do uznania za osobę bezdomną. Zdaniem wnioskodawcy A. N. przeniósł swoje centrum życiowe do rodziny poza [...]. Odniósł się przy tym do definicji miejsca zamieszkania zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U.2017 r. poz. 1769). W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy [...], w piśmie z [...] lutego 2018 r., wniósł o wyznaczenie Prezydenta Miasta [...] jako organu właściwego do wydania decyzji o przyznaniu zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym A.N. W uzasadnieniu podniósł, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] bezpodstawnie wskazał, że A. N. przed umieszczeniem go w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej "[...]" w [...], a po opuszczeniu [...] nie był osobą bezdomną i przebywał u rodziny poza [...], gdzie miał zapewnione wszystkie potrzeby i przeniósł tam wszystkie swoje potrzeby życiowe. Gmina Miasto [...] nie wskazała żadnej określonej miejscowości pod określonym adresem, w której ww. przebywał u rodziny z zamiarem stałego przebywania. Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] w rozmowie telefonicznej z córką A. N. – A. S. ustalił, że poprzednio A. N. mieszkał w [...] przy ul. [...]. Z tego lokalu został wyeksmitowany, a następnie w połowie września 2015 r. wymeldowany. W ocenie Wójta po wymeldowaniu należy uznać A. N. za osobę bezdomną. Córka A. N. po eksmisji ojca wynajęła mu w [...] mieszkanie przy ul. [...] Lokal ten jednak był pomieszczeniem przeznaczonym do krótkotrwałego pobytu. Lokale przeznaczone do krótkotrwałego pobytu (bursy, internaty, pensjonaty, hotele, inne budynku służące do celów turystycznych lub wypoczynkowych), a także najmu nie mieszczą się natomiast w definicji lokalu mieszkalnego ani miejsca zamieszkania, nie łączą się, bowiem z zamiarem stałego przebywania i czynienia z nich centrum spraw życiowych. Wskazał na definicję osoby bezdomnej zawartą w art. 6 ustawy pomocy społecznej i wyjaśnił, że z materiału dowodowego sprawy (pisma Prezydenta [...] z [...] lutego 2018 r.) jednoznacznie wynika, że A.N. w dniu [...] września 2015 r. został wymeldowany z pobytu stałego w trybie administracyjnym – nie posiada zameldowania na terenie Miasta [...], a tym samym przed umieszczeniem go w NZOZ "[...]" spełniał dwie przesłanki kwalifikujące go do uznania za osobę bezdomną. Organ wyjaśnił ponadto, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] udzielił A. N. świadczeń w formie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasiłku pielęgnacyjnego, jednak zrobił to z uwagi na szczególnie uzasadnioną sytuację osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie w sprawach niecierpiących zwłoki na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 23), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...], jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku A. N. o przyznanie zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie należy do organów administracji. W rozpoznawanej sprawie okoliczności nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...]. Z ustaleń organu wynika, że A. N. w dniu [...] września 2015 r. został wyeksmitowany i wymeldowany z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w [...]. Nie posiada obecnie zameldowania na terenie miasta [...]. Z oświadczenia jego córki z [...] lipca 2017 r. wynika, że po wyjeździe ze [...] przebywał u rodziny, która zapewniała mu wszystkie potrzeby, w tym mieszkaniowe. W rozpoznawanej sprawie nieustalenie miejsca zamieszkania wnioskodawcy nie jest zatem wynikiem trudności z ustaleniem, gdzie skupia się tzw. centrum życiowe wnioskodawcy, ale z nieudzieleniem przez niego, bądź przez córkę informacji o miejscu jego zamieszkania. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2017 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w [...] A. S., działająca jako pełnomocnik A. N., wyraźnie wskazała, że ojciec wyprowadził się z [...] i związku z tym zrezygnował z przyznanej mu pomocy społecznej. Nie chciała podać jednak jego obecnego miejsca zamieszkania. Ponadto z informacji zawartej w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygniecie sporu o właściwość Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], w rozmowie telefonicznej z A. S., ustalił, że siostra wnioskodawcy, która umieściła go w Zakładzie Opieki Zdrowotnej "[...]", mieszka na terenie gminy [...]. Zgodnie z art. 14 ustawy o pomocy społecznej w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wnioskodawca zatem ma obowiązek wskazać m. in. miejsce zamieszkania (art. 64 §1 cytowanej ustawy). Ubieganie się o pomoc ze środków publicznych nakłada na wnioskodawcę określone obowiązki. Wskazanie miejsca zamieszkania jest przy tym istotnym elementem podania wszczynającego postępowanie w sprawie zaopatrzonym w stosowny rygor (art. 64 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ zatem, mając na uwadze powyższe okoliczności, powinien był wezwać wnioskodawcę lub jego pełnomocnika o wskazanie aktualnego miejsca zamieszkania wnioskodawcy i w razie ustalenia, że jest niewłaściwy w sprawie przekazać wniosek niezwłocznie do organu właściwego albo zastosować rygor określony w art. 64 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero po ustaleniu okoliczności dotyczących miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w razie wątpliwości, gdzie koncentrują się sprawy życiowe wnioskodawcy, wniosek o wskazanie organu właściwego do rozpoznania podania o przyznanie zasiłku stałego byłby uzasadniony. Z powyższych względów nie można też uznać A.N. za osobę bezdomną. Zgodnie z zawartą w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej definicją, osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Stosownie z kolei do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 ze zm.) pod określeniem "lokalu mieszkalnego" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Z informacji przekazanych przez córkę wnioskodawcy podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] lipca 2017 r. jasno wynika, że A. N. ma zapewnione potrzeby mieszkaniowe poza [...]. Dlatego też nie znajdzie zastosowania w sprawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Tak jak zostało to już wskazane dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy niewątpliwie należy do organów administracji a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu. Niepełne i niejednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, dotyczące miejsca zamieszkania osoby, której wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej ma być rozpatrzony nie pozwalają na wskazanie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W tym stanie sprawy brak jest podstaw do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.