I OW 61/18

Dnia 19 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA: Tamara Dziełakowska, Arkadiusz Blewązka, Sędzia del. WSA:, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta S. a Wójtem Gminy Ł. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. K. o przyznanie zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne postanawia: wskazać Burmistrza Miasta S. jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 28 lutego 2018 r. działająca z upoważnienia Burmistrza Miasta S. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. zwróciła się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Wójtem Gminy Ł. w przedmiocie rozpoznania wniosku L. K. o przyznanie zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wskazano, że L. K. aktualnie przebywa w domu swojego brata w Ł., gdzie ma do dyspozycji pokój o powierzchni 16 m2 z dostępem do kuchni, łazienki i sprzętów gospodarstwa domowego. Nie ma natomiast możliwości powrotu do miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały, tj. pod adres: K. [...], [...] S. W ocenie organu w świetle powyższych okoliczności nie można uznać wnioskodawcy za osobę bezdomną, a zatem w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017, poz. 1769 ze zm., dalej: u.p.s.). W odpowiedzi na wniosek działający z upoważnienia Wójta Gminy Ł. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. stanął na stanowisku, że L. K. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Zdaniem organu nie można utożsamiać krótkiej wizyty gościnnej u brata z zamieszkiwaniem w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji w sprawie rozpoznania wniosku L. K. o przyznanie zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Właściwość miejscowa organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych - w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich zameldowania na pobyt stały. Dla rozpoznania zaistniałego w sprawie sporu o właściwość konieczne jest ustalenie, czy wnioskujący o przyznanie zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne jest osobą bezdomną. Pojęcie osoby bezdomnej, na użytek ustawy o pomocy społecznej, definiuje jej art. 6 pkt 8, zgodnie z którym osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W każdym z tych przypadków przewidziane w ustawie przesłanki muszą wystąpić kumulatywnie. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016, poz. 1610 ze zm.), do której to regulacji odsyła cytowany wyżej przepis art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W rozumieniu tej ustawy lokalem mieszkalnym nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Podkreślenia wymaga, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. W niniejszej sprawie wnioskujący o przyznanie zasiłku celowego i składki na ubezpieczenie zdrowotne L. K. jest zameldowany na pobyt stały pod adresem: K. [...], S.. Nie mieszka tam jednak i nie ma możliwości powrotu pod ten adres, bowiem w wyniku rozwodu dom przypadł jego byłej żonie i córkom, z którymi wnioskodawca nie utrzymuje kontaktu. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca często zmienia miejsce pobytu. W 2015 roku przebywał w C. (adres zamieszkania wskazany w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia 15 maja 2015 r., k. 9 akt adm.), w 2016 i 2017 w B.-B. (adres zamieszkania wskazany w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia 9 czerwca 2016 r. oraz w zaświadczeniu z dnia 15 stycznia 2018 r., k. 5 i 8 akt adm.), zaś od 27 stycznia 2018 roku zatrzymał się w lokalu swojego brata K. K. w Ł. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że L. K. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów, w szczególności za mieszkanie w takim lokalu nie można uznać pobytu u brata w Ł. Wziąć trzeba bowiem pod uwagę zarówno bardzo krótki czas tam spędzony (od dnia wprowadzenia się do brata do dnia złożenia wniosku o pomoc upłynęły jedynie nieco ponad dwa tygodnie), jak i brak okoliczności świadczących o skoncentrowaniu w tej miejscowości spraw życiowych (chociażby takich jak meldunek, stały lub czasowy) i zamiarze stałego pobytu w mieszkaniu brata. Nie ma zatem podstaw do uznania, że pobyt w Ł. ma charakter inny niż krótkotrwały, mający zapewnić przetrwanie w godnych warunkach do czasu poprawy sytuacji życiowej. Z ustaleń organów nie wynika, że przebywanie L. K. w użyczonym mu przez brata pokoju ma na celu zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych. Należy przyznać rację Wójtowi Ł. co do tego, że nie można utożsamiać krótkiej wizyty u brata z zamieszkiwaniem w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Z tych względów L. K. należy uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania, i jednocześnie nie mieszka w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.p.s. wskazał Burmistrza Miasta S. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku L. K. o przyznanie zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne.