I OW 8/22

Dnia 22 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem [...] a Powiatem [...] i Miastem [...] w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich M., K. i S.Z. umieszczonych w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Powiat [...] jako właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2021 r., Powiat [...] wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jaki zaistniał pomiędzy powiatem wnioskującym a Powiatem [...] i Miastem [...] w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci: M., K. i S.Z. (poprzednio S.) umieszczonych w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 15 grudnia 2020 r. wpłynęło do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] postanowienie zabezpieczające Sądu Rejonowego [...] - Nowe Miasto i Wilda w [...] IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 8 grudni 2020 r. o ograniczeniu władzy rodzicielskiej S.S. nad jej małoletnimi dziećmi: M. S. (ur. [...].12.2011r.), S. S. (ur. [...].07.2013r.) i K. S.(ur. [...].12.2014r.) poprzez umieszczenie małoletnich w tymczasowej rodzinie zastępczej M. Z. i M.Z., zam. w [...] i ustaleniu miejsca zamieszkania małoletnich w miejscu zamieszkania rodziny zastępczej. Następnie, na wnioski rodziny zastępczej z dnia 17.12.2020 r., Starosta [...], decyzjami z dnia 11 stycznia 2021 r. (kilkukrotnie zmienianymi) przyznał rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletnich a także dodatki wychowawcze do ww. świadczeń. Wnioskujący podkreślił, że właściwość Starosty [...] do wydania ww. decyzji nie budziła i nie budzi wątpliwości z uwagi na fakt, że rodzina zastępcza zamieszkuje nieprzerwanie do dnia dzisiejszego na terenie powiatu [...]. Zdaniem jednak wnioskodawcy, Powiat [...] nie jest właściwy w kwestii finansowania tych świadczeń, bowiem - na mocy art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - co do zasady powiatem właściwym do ponoszenia wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej, jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Natomiast dla ustalenia miejsca zamieszkania dziecka, istotne jest wyłącznie miejsce zamieszkania rodzica (rodziców) (art. 26 k.c.), ewentualnie - opiekuna prawnego w przypadku dziecka pozostającego pod opieką (art. 27 k.c.). W związku z tym wskazano, że przed wydaniem ww. postanowienia przez Sąd Rejonowy [...] - Grunwald i Jeżyce w [...] z dnia 8 grudnia 2020 r., małoletni przez ok. 2 lata przebywali wprawdzie u M. i M. Z., z uwagi jednak na fakt, że pobyt ten nie został nigdy uregulowany przez sąd (dzieci zostały porzucone przez rodziców), M. i M.Z. status rodziny zastępczej uzyskali dopiero z dniem wydania przez sąd opiekuńczy ww. postanowienia w przedmiocie umieszczenia w pieczy zastępczej. Wskazano również, że w chwili umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej, ich ojciec nie był ustalony (nie był ujawniony w aktach stanu cywilnego) chociaż faktycznie ojcem małoletnich był R. Z., syn rodziny zastępczej. Dopiero w dniu 15 września 2021 r. R. Z. uznał przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego uznał swoje ojcostwo małoletnich. W związku z powyższym, zdaniem wnioskodawcy, skoro w dniu 8 grudnia 2020 r. ojcostwo dzieci nie było jeszcze ustalone (w świetle obowiązujących przepisów prawa), władza rodzicielska w tym dniu przysługiwała wyłącznie matce dzieci, to dla ustalenia miejsca zamieszkania dzieci istotne było wyłącznie miejsce zamieszkania ich matki – S.S.. Z tej przyczyny Powiat wnioskujący podał, iż matka małoletnich – S.S. w okresie ostatnich kilku lat kilkakrotnie zmieniała miejsce pobytu, przebywając w tym okresie: w [...] (powiat [...]), w [...] (powiat [...]) oraz poza granicami kraju (Wielka Brytania). Nie ma jednocześnie możliwości jednoznacznego ustalenia charakteru tych pobytów (w szczególności zamiarów S.S.w kontekście art. 25 k.c.), jak również dokładnych dat, w których pobyty te miały miejsce w poszczególnych miejscowościach. Jednakże z informacji przekazanych przez rodzinę zastępczą, a więc osoby najbliższe matce dzieci (rodzice jej partnera i dziadkowie jej dzieci i właściciele lokalu w [...], gdzie w/w przebywała wraz z dziećmi), wynikało, że S. S. mieszkała w [...], przy ul. [...] (miejscu zamieszkania jej rodziców) zarówno przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej, jak i po powrocie z Anglii (pobyt krótkotrwały) a także nadal tam mieszka. W świetle powyższego, zdaniem wnioskodawcy, za miejsce zamieszkania S.S. przed dniem 8 grudnia 2021r. należało uznać [...], a za powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich umieszczonych w rodzinie zastępczej, Powiat [...]. Jednocześnie wnioskujący podkreślił, że miejscem zamieszkania S.S. nie był [...] (powiat [...]) z uwagi na fakt, iż pobyty w [...] miały dla niej charakter tylko czasowy, a ostatni pobyt ustał przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej (opuszczenie [...] i porzucenie dzieci w tej miejscowości). Konkludując, wnioskodawca twierdził, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, ani Powiat [...], ani Miasto [...] (jako powiat właściwy do finansowania pobytu dzieci w pieczy zastępczej ze względu na miejsce siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu w pieczy zastępczej) nie uznały swojej właściwości, co wskazuje, iż w niniejszej sprawie zaistniał spór o właściwość w rozumieniu art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zdaniem zaś powiatu wnioskującego, właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich M., K. i S. Z. był Powiat [...]. Z kolei Powiat [...] w odpowiedzi na wniosek twierdził, iż na podstawie zebranych w sprawie informacji nie można było jednoznacznie określić, w jakiej miejscowości faktycznie przebywała S. S. przed grudniem 2020 r. Tym bardziej nie można nie można było stwierdzić, w którym miejscu miała ona zamiar stałego pobytu i gdzie znajdowało się jej centrum życiowe. Dlatego też, w ocenie strony uczestniczącej w sporze, miejscem zamieszkania dzieci przed umieszczeniem w pieczy zastępczej był [...], w którym faktycznie przebywały niezależne od miejsca zamieszania ich matki. W przypadku jednak uznania, iż za miejsce zamieszkania dzieci winno być uznane miejsce zamieszkania matki, uczestnik postępowania wskazywał, iż wobec braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania S. S., właściwy do ponoszenia wydatków - stosownie do treści art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej – winien być powiat siedziby Sądu, który orzekł o pieczy zastępczej, a więc Miasto [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Zasady finansowania rodzin i systemu pieczy zastępczej zamieszczone zostały w dziale VII ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 447). Przepis art. 191 tej ustawy stanowi, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (ust. 1 pkt 2). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (ust. 5). Przepisów ust. 1 i 5 nie stosuje się w przypadku dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2 (ust. 8 pkt 1) i dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana (ust. 8 pkt 2). Wydatki na dziecko, o którym mowa w ust. 8 pkt 2, w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka (ust. 13). Z powołanej regulacji wynika zatem, że podstawową zasadą ustalenia właściwości miejscowej powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w rodzinie zastępczej, jest miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Ponieważ ustawa o systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 k.c.). W rozpoznawanej sprawie małoletni: M.S., K. S. i S. S. (obecnie Z.) zostali umieszczeni po raz pierwszy w pieczy zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] - Nowe Miasto i Wilda w [...] z dnia 8 grudni 2020 r. Z uwagi na fakt, iż uznanie ojcostwa przez R.Z. nastąpiło dopiero w dniu 15 września 2021 r., istotne z punktu widzenia przesłanki wskazanej w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu i systemie pieczy zastępczej było ustalenie miejsca zamieszkania matki dzieci – S.S.. Z materiału dowodowego wynikało wprawdzie, że matka małoletnich w okresie poprzedzającym umieszczenie ich w pieczy zastępczej kilkakrotnie zmieniała co prawda miejsce pobytu przebywając w [...] (powiat [...]), w [...] (powiat [...]), jak i poza granicami kraju (Wielka Brytania), jednakże znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie złożone przez M. Z. w dniu 12 kwietnia 2021 r. jednoznacznie wskazuje, iż S. S. mieszkała w [...], przy ul. [...], to jest w miejscu zamieszkania jej rodziców, zarówno przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej, jak też po krótkotrwałym pobycie w Anglii i nadal tam zamieszkuje. Co przy tym istotne, treść tego oświadczenia nie została podważona przez żaden z powiatów pozostających w sporze. Brak jest również innych przesłanek, z których można by wyprowadzić odmienne wnioski, niż te wynikające z informacji udzielonej przez M.Z.. Mając wiec powyższe na uwadze, należało uznać, że miejscem zamieszkania S.S. przed umieszczeniem jej małoletnich dzieci w pieczy zastępczej, była [...], a co skutkuje przyjęciem, iż w oparciu o regułę określoną w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci: M., K. i S.Z. (poprzednio [...]) umieszczonych w rodzinie zastępczej jest Powiat [...]. Wyjaśnić też trzeba, że wbrew twierdzeniom pozostającego w sporze Powiatu [...], fakt pobytu małoletnich w [...] w okresie przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej nie miał wpływu na ustalenie ich miejsca zamieszkania z uwagi na legalną definicję miejsca zamieszkania małoletnich, zawartą w art. 25-27 k.c. W tym zatem stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.