I OW 5/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta M. a Wójtem Gminy O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletnich dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: wskazać Miasto M. jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2022 r. (data wpływu 10 stycznia 2022 r.) Burmistrz Miasta M. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta M. a Wójtem Gminy O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletnich dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. przekazał, do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. skierowania małoletnich dzieci D.Z., K.Z., N.Z., K.P. i S.M. (dalej "małoletni", "dzieci") uznając, że nie jest właściwym w przedmiotowej sprawie. Organ podniósł, że w dniu [...] lipca 2021 r. Sąd Rejonowy w M. wydał postanowienia, w których umieścił małoletnie dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W dniu [...] lipca 2021 r. matka dzieci M.P. wraz z dziećmi wyprowadziła się z M. i przeprowadziła się do miejscowości D. Dzieci zostały porzucone przez matkę w nowym miejscu pobytu, a fakt ten zgłoszony Policji. W dniu [...] lipca 2021 r. zostały przewiezione do placówki opiekuńczo-wychowawczej. Jedno z dzieci S.M. został przez matkę pozostawiony w Oddziale Dziecięcym Szpitala w M. Przed przeprowadzeniem się do miejscowości D. M.P. wraz z dziećmi przebywała na terenie miasta M. w okresie od marca 2020 r. do [...] lipca 2021 r. Poprzednim jej miejscem zamieszkania był O. Zamiarem M.P. nie była jednak zmiana miejsca zamieszkania, a brak odpowiednich warunków w dotychczasowym miejscu zamieszkania (budynek drewniany, wielorodzinny ogrzewany piecem węglowym, bez ciepłej wody, w którym zajmowała dwa pokoje z kuchnią. Otoczenie domu nie zapewniało możliwości aby dzieci mogły bezpiecznie spędzać czas na zewnątrz). Chcąc polepszyć warunki mieszkaniowe wynajęła dom w miejscowości D. Pani M.P. była motywowana do zmiany miejsca zamieszkania, podpisała m.in. kontrakt socjalny, w którym zobowiązała się do złożenia wniosku w ramach programu Mieszkanie Plus, którego to wniosku de facto nie złożyła. Fakt ten, w ocenie organu świadczy o tym, że nie zamierzała pozostać w M. Dodatkowo organ wskazał, że M.P. nie zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w M., ostatnio zarejestrowana była w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. Po opuszczeniu miasta M. i miejscowości D. nie kontaktowała się z żadną instytucją ani z dziećmi. Z powyższych okoliczności faktycznych wynika, że w dacie umieszczania dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie przebywali oni na terenie miasta M. Pobyt w tym mieście był krótkotrwały, matka nie podejmowała żadnych działań, które pokazywałyby jej zamiar pozostania w nim. Odnosząc się do twierdzeń Kierownika GOPS w O., że miejscem zamieszkania M.P. był M., a świadczy o tym pobieranie przez nią świadczeń z MOPS w M. oraz uczęszczanie przez dzieci do szkół na terenie miasta organ wskazał, że jest to oczywiste, iż w przypadku jeżeli przebywała w M., to korzystała z pomocy MOPS w M. a dzieci uczęszczały do tutejszych szkół. Przed umieszczeniem w pieczy zastępczej dzieci przebywały na terenie miejscowości D., natomiast po porzuceniu dzieci z matką nie było możliwości nawiązania jakiegokolwiek kontaktu. Organ podniósł, że sprawa ustalenia gminy właściwej do ponoszenia wydatków za pobyt małoletnich dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej była już rozpoznawana w ramach sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy D. i Burmistrzem Miasta M. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. SKO odmówiło rozstrzygnięcia sporu o właściwość wskazując, że nie ma możliwości jednoznacznego wskazania na podstawie art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, która z gmin pozostająca w wynikłym sporze jest właściwa do ponoszenia wydatków jako właściwa ze względu na miejsca zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W ocenie organu kwestia ponoszenia opłat za pobyt dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej uregulowana jest w art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z ust. 1 w pierwszej kolejności właściwą do ponoszenia wydatków jest gmina miejsca zamieszkania dzieci. Biorąc pod uwagę fakt, że miasto M. ani miejscowość D. nie zostało wskazane jako właściwe ze względu na miejsce zamieszkania dzieci do ponoszenia opłat za pobyt małoletnich w placówce opiekuńczo-wychowawczej, należy rozważyć zastosowanie w tym przypadku przesłanki z ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym właściwą jest gmina ostatniego zameldowania dzieci na pobyt stały (gmina O.). W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Giny O. właściwość organu należy ustalić na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej biorąc pod uwagę ostatnie miejsce zamieszkania dzieci wraz z matką, tj. miasto M. Organ wskazał, że M.P. wraz z dziećmi, od marca 2020 r. do dnia [...] lipca 2021 r. zamieszkiwała na terenie miasta M. z zamiarem zamieszkiwania w nim o czym świadczy dość długi okres przebywania w tej miejscowości. Nadto koncentrowała tam swoje i dzieci sprawy życiowe. Dzieci uczęszczały w tej miejscowości do szkoły, a matka korzysta ze świadczeń rodzinnych i socjalnych. W pismach kierowanych do Kierownika GOPS w O. wskazywała, iż wyprowadziła się z O. i przeprowadziła do M. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. wniosła o "wycofanie posiłków szkolnych" z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania. Również w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie świadczeń rodzinnych i funduszu alimentacyjnego wskazała na zmianę miejsca zamieszkania i podała nowy adres w M. Podobnie w pismach dotyczących stypendiów oraz we wniosku o zakończenie objęcia rodziny wsparciem asystenta rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie zawisłego w niniejszej sprawie sporu o właściwość należy do kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks ten przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.), od której w razie, gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia, wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w tym przedmiocie nie reguluje ustalenia organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną - wypłaty (zob. postanowienie NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OW 24/19). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy uczestniczącymi w postępowaniu powiatami, jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych powiatów nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków za pobyt małoletnich dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Bezspornym w sprawie jest, że umieszczenie małoletnich po raz pierwszy w instytucjonalnej pieczy zastępczej nastąpiło na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] lipca 2021 r. Kwestią sporną jest natomiast miejsce zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Należało zatem rozważyć, czy na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów można ustalić ówczesne miejsce ich zamieszkania. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu trzeba posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania - corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu - animus). Jak zatem podkreśla się w piśmiennictwie, dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O miejscu zamieszkania rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego z zamiarem takiego przebywania (vide: S. Grzybowski (w:) System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985 r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 - 334, a także W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. akt III CZP 76/93, PS 1995, nr 3, s. 86 - 87). Dodatkowo zauważyć trzeba, że o ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (zob. postanowienia NSA z dnia: 31 maja 2022 r., sygn. akt I OW 204/21, 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OW 178/21, 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OW 133/21). Stosownie natomiast do art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2). Z akt sprawy wynika, że małoletni przed wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] lipca 2021 r. byli pod opieką matki i w okresie od marca 2020 r. do dnia [...] lipca 2021 r. zamieszkiwali wraz z nią w M. O koncentracji czynności życiowych w tej miejscowości świadczą niewątpliwie takie niekwestionowane w sprawie okoliczności, jak: fakt stałego przebywania matki małoletnich w M., uczęszczanie dzieci do szkoły na terenie tego miasta, pobieranie świadczeń na dzieci z MOPS w M. (zasiłki celowe, pokrywanie kosztów wyżywienia dla dzieci w szkole, świadczenie wychowawcze), przyznanie asystenta rodziny, a także objęcie dzieci opieką zdrowotną w SPZOZ w M. Z oświadczeń z dnia [...] kwietnia 2020 r. bezsprzecznie wynika, że M.P. planowała ulokować i ostatecznie ulokowała swoje centrum życiowe w M. – wniosła o uchylenie decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych i funduszu alimentacyjnego przyznanych jej przez gminę O., wycofała zgodę na wydawanie posiłków dla dzieci w szkole w O. Na jej wniosek zakończono również objęcie jej rodziny wsparciem asystenta rodziny na terenie gminy O. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższego wynika, że miejscem zamieszkania małoletnich bezpośrednio przed umieszczeniem ich w rodzinie zastępczej było miasto M., a zatem zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, podmiotem właściwym do ponoszenia wydatków na jej opiekę i wychowanie jest Powiat M. W tej sytuacji brak jest podstaw do poszukiwania właściwości powiatu w regulacjach art. 191 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Na marginesie jedynie wskazać należy, że kwestia chwilowego przebywania matki wraz z dziećmi w miejscowości D. (od dnia [...] lipca 2021 r., przez 1 dobę) w dacie wydania postanowienia Sądu Rejonowego w M. ([...] lipca 2021 r.), pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Jak bowiem wyżej wywiedziono, decydujące znaczenie miało miejsce zamieszkania małoletnich przed jej umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej).