I OW 18/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mariola Kowalska, Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Dzierżoniowskiego z dnia 11 lutego 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Dzierżoniowskim a Miastem Wrocławiem przez wskazanie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Miasto Wrocław jako powiat właściwy w sprawie.

Starosta Dzierżoniowski w piśmie z 11 lutego 2022 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Powiatem Dzierżoniowskim a Miastem Wrocław (miastem na prawach powiatu) w sprawie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla Wrocławia-[...] we Wrocławiu, III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 11 maja 2021 r. sygn. akt [...] małoletnia A. A. została umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej u B. A. zamieszkałej w Łagiewnikach przy ul. [...]. Jak podkreślił wnioskodawca, zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.", powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Stosownie do art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, natomiast w myśl art. 26 § 1 K.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zatem, zdaniem wnioskodawcy, określając miejsce zamieszkania dziecka należy wprost przypisać je do miejsca zamieszkania rodziców, bądź tego z rodziców, z którym stale przebywa. Bez znaczenia jest zaś to, czy dziecko faktycznie przebywa w tej samej miejscowości, co rodzic biologiczny. Dlatego też, ustalając miejsce zamieszkania małoletniej, należy ustalić miejsce zamieszkania jej rodziców biologicznych. Zgodnie z oświadczeniem złożonym 7 czerwca 2021 r. przez rodziców małoletniej przed pracownikiem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i Ochrony Zdrowia w Dzierżoniowie, miejscem ich zamieszkania przed umieszczeniem małoletniej w pieczy zastępczej był Wrocław, ul. [1]. Podobne oświadczenie zostało złożone przez rodziców 10 grudnia 2021 r. przed pracownikiem MOPS Wrocław. Ponadto, prowadzenie postępowania o pozbawienie władzy rodzicielskiej nad małoletnią i umieszczenie jej w rodzinie zastępczej przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia-[...] również potwierdza, że miejscem zamieszkania rodziców a tym samym dziecka, był Wrocław. Zgodnie z art. 569 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c.", właściwy wyłącznie jest sąd opiekuńczy miejsca zamieszkania osoby, której postępowanie ma dotyczyć, a w braku miejsca zamieszkania - sąd opiekuńczy miejsca jej pobytu. Jeżeli brak i tej podstawy - właściwy jest sąd rejonowy dla m.st. Warszawy. W wypadkach nagłych sąd opiekuńczy wydaje z urzędu wszelkie potrzebne zarządzenia nawet w stosunku do osób, które nie podlegają jego właściwości miejscowej, zawiadamiając o tym sąd opiekuńczy miejscowo właściwy. Wnioskodawca zaznaczył, że nie ma znaczenia w sprawie meldunek małoletniej w Łagiewnikach i przebywanie dziecka pod opieką babci. Przywołał wyrok NSA z 8 listopada 1988 r. sygn. akt III SA 428/88 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), gdzie wskazano, że "Zameldowanie małoletniej wnuczki u dziadków na pobyt stały, dotyczące miejsca pobytu w znaczeniu faktycznym, nie narusza art. 26 K.c. i nie powoduje zmiany prawnego miejsca zamieszkania dziecka, którym w dalszym ciągu jest miejscowość, w której zamieszkują rodzice dziecka, nie zaś konkretne mieszkanie". Pogląd o tym, że miejsce zamieszkania dziecka określone jest ustawowo bez związku z rzeczywistym miejscem pobytu dziecka oraz że miejsce zamieszkania dziecka w rozumieniu art. 191 u.p.z. to prawne miejsce zamieszkania, a nie faktyczne, jest podzielany w orzecznictwie i doktrynie. Dlatego też, należy uznać, że w chwili umieszczenia małoletniej w pieczy zastępczej, jej miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisów K.c. była miejscowość Wrocław, ponieważ w tej miejscowości z zamiarem stałego pobytu przebywali jej rodzice, koncentrując w niej swoje centrum życiowe. W odpowiedzi, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, działający w imieniu Prezydenta Miasta Wrocławia, wniósł o uznanie Starosty Dzierżoniowskiego za organ właściwy w sprawie. Podkreślił, że wnioskodawca nieprawidłowo zinterpretował art. 26 K.c., jak również wadliwie odniósł ustalony w sprawie stan faktyczny do treści tej normy prawnej. Jak wyjaśnił, rodzice małoletniej nigdy nie sprawowali nad nią opieki, co potwierdzili w oświadczeniu z 10 grudnia 2021 r. Do dnia ustanowienia dla niej przez sąd opiekuńczy rodziny zastępczej, małoletnia nie przebywała stale z żadnym z rodziców i jednocześnie sąd nie ustalił jej miejsca zamieszkania stosownie do treści art. 26 § 2 in fine K.c. Z tego względu, zastosowanie znajdzie art. 191 ust. 2 u.p.z., zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Tak uznał NSA w postanowieniu z 12 maja 2015 r. sygn. akt I OW 27/15. Dziecko od 23 maja 2018 r. jest zameldowane na pobyt stały w Łagiewnikach, ul. [...]. Wobec powyższego, za powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej należy uznać Powiat Dzierżoniowski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym (art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako "K.p.a.") rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 191 ust. 6 u.p.z., w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 191 ust. 16 u.p.z. reguluje nie tyle ustalenie organu właściwego, ile jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny powiatu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, publ. http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 1 lit. c i § 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie pomiędzy Starostą Dzierżoniowskim występującym w imieniu powiatu Dzierżoniowskiego a Prezydentem Miasta Wrocławia występującym w imieniu miasta na prawach powiatu – Wrocławia zaistniał negatywny spór o właściwość. W sprawie strony nie kwestionują, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla Wrocławia-[...] we Wrocławiu, III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 11 maja 2021 r. sygn. akt [...] małoletnia A. A. została umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej u B. A. zamieszkałej w Łagiewnikach przy ul. [...]. Nie jest również kwestionowane, że małoletnia przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej mieszkała z babcią w Łagiewnikach, gdzie była zameldowana. Pomiędzy organami sporna jest natomiast możliwość ustalenia miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej z uwagi na treść art. 191 ust. 1 pkt 1 u.p.z., co ma wpływ na wskazanie powiatu, który ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2 u.p.z.). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 u.p.z.). Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu trzeba posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 w związku z art. 26 § 1 i 2 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że od urodzenia dziecka faktyczną opiekę nad nim sprawowała babcia dziecka, rodzice nie zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej, ale nie zajmowali się dzieckiem. Ponadto, przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej o jego miejscu zamieszkania nie orzekał sąd opiekuńczy. Z oświadczenia rodziców małoletniej z 10 grudnia 2021 r. wynika, że przed urodzeniem dziecka (9 marca 2018 r.), mieszkali w Łagiewnikach, a po urodzeniu dziecka przeprowadzili się do Wrocławia. Przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej (11 maja 2021 r.) mieszkali we Wrocławiu (co potwierdza również oświadczenie z 7 czerwca 2021 r.), a w dacie sporządzania oświadczeń ich miejscem zamieszkania były K. Tym samym, należy uznać, że Wrocław był miejscem zamieszkania rodziców małoletniej. Pobyt dziecka w innym miejscu niż miejsce zamieszkania rodziców, za ich zgodą (nawet dorozumianą), nie wpływa na zasadę określoną w art. 26 § 1 K.c. W takiej sytuacji o miejscu zamieszkiwania dziecka nie decyduje jego wola, ani rzeczywiste przebywanie w danej miejscowości. Oznacza to, że jako powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej należało wskazać miasto na prawach powiatu – Wrocław. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.