I OW 13/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mariola Kowalska, Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Gminy Jabłoń z dnia 3 lutego 2022 r. nr GOPS.8120.5.2022 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Gminą Jabłoń a Gminą Wyryki przez wskazanie gminy właściwej do współfinansowania pobytu dziecka w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Gminę Jabłoń jako właściwą w sprawie.

Wójt Gminy Jabłoń w piśmie z 3 lutego 2022 r. nr GOPS.8120.5.2022 wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Gminą Jabłoń a Gminą Wyryki w sprawie wskazania gminy właściwej do współfinansowania pobytu dziecka w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że Wójt Gminy Wyryki przekazał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jabłoniu (dalej powoływanego również jako "GOPS") pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie we W. z 21 stycznia 2022 r. w sprawie współfinansowania pobytu małoletniego A. A. w rodzinie zastępczej. Dziecko zostało umieszczone w rodzinie zastępczej spokrewnionej, to jest u dziadków ze strony matki, zamieszkałych [...], [...] Wyryki. Jak wskazano, z zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt stały, a także z oświadczeń złożonych przez rodzinę zastępczą wynika, że przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej, małoletni zamieszkiwał na terenie gminy Wyryki. Jak podkreślił wnioskodawca, zgodnie z art. 191 ust. 9 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.", gminą właściwą do ponoszenia wydatków w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka jest gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zdaniem wnioskodawcy, tą gminą jest gmina Wyryki. Małoletni od 30 sierpnia 2019 r. jest zameldowany na pobyt stały pod adresem [...], [...] Wyryki. Po zakończeniu pobytu w szpitalu, skąd został odebrany przez dziadków i biologicznego ojca, wrócił pod wskazany wyżej adres. Jak podkreślił wnioskodawca, dziecko nie przebywało na terenie gminy Jabłoń. Ojciec dziecka, jako jedyna osoba uprawniona po śmierci matki, zwrócił się do GOPS w Jabłoniu o świadczenie wychowawcze, a organ uznał, że nie można pozostawić rodziny bez środków do życia. Przed pobytem w szpitalu świadczenia były wypłacane przez GOPS w Wyrykach. Rodzice dziecka byli po rozwodzie od [...] stycznia 2019 r. i mieszkali oddzielnie. Małoletni zamieszkiwał z matką u jej rodziców. Ojciec dziecka nie był w stanie podjąć się opieki nad synem. Do czasu ustanowienia dziadków rodziną zastępczą, to oni sprawowali opiekę nad małoletnim. Z tego względu to gmina Wyryki jest gminą właściwą ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W odpowiedzi, Wójt Gminy Wyryki wniósł o uznanie Wójta Gminy Jabłoń za organ właściwy w sprawie. Podkreślił, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że miejscem zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem w pieczy zastępczej była gmina Jabłoń, adres [...], [...] Jabłoń, to jest miejsce zamieszkania biologicznego ojca dziecka. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest wpis do Centralnej Bazy Beneficjentów dokonany 25 listopada 2021 r., zgodnie z którym adresem pobytu stałego dziecka jest [...], [...] Jabłoń. Małoletni przebywał pod tym adresem do 8 stycznia 2022 r., a jego ojciec w styczniu 2022 r. pobierał na syna świadczenie wychowawcze, zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zamieszkanie pod tym adresem wynika również z oświadczenia dziadków złożonego pracownikowi socjalnemu GOPS w Wyrykach 10 stycznia 2022 r. Podczas wizyty pracownika socjalnego GOPS w Wyrykach u dziadków dziecka w dniu 10 stycznia 2022 r. ustalono, że ojciec pobiera świadczenia na syna zamieszkałego w gminie Jabłoń. W opinii pracownika socjalnego rzeczywistym miejscem zamieszkania małoletniego jest miejsce zamieszkania ojca. Potwierdzeniem przebywania dziecka na terenie gminy Jabłoń jest wydane 3 stycznia 2022 r. postanowienie Sądu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim III Wydział Rodzinny i Nieletnich, właściwego ze względu na zamieszkanie ojca dziecka. Zdaniem strony przeciwnej, to wszystko wskazuje na Wójta Gminy Jabłoń, jako na organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o współfinansowanie pobytu dziecka w rodzinie zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym (art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako "K.p.a.") rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 191 ust. 16 u.p.z., w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 191 ust. 16 u.p.z. reguluje nie tyle ustalenie organu właściwego, ile jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu). Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 3 lit. a i § 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie pomiędzy Gminą Jabłoń a Gminą Wyryki zaistniał negatywny spór o właściwość. W sprawie strony nie kwestionują, że postanowieniem z 3 stycznia 2022 r. Sąd Rejonowy w Radzyniu Podlaskim III Wydział Rodzinny i Nieletnich umieścił małoletniego A. A. w rodzinie zastępczej spokrewnionej w osobach dziadków ze strony zmarłej matki dziecka. Pomiędzy organami sporna jest natomiast kwestia ustalenia ostatniego miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jest to istotne z uwagi na treść art. 191 ust. 9 u.p.z., który nakazuje gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponoszenie wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, w części określonej w art. 191 ust. 9 pkt 1-3 u.p.z. Ponadto, przepis ten na końcu zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 191 ust. 2-4 i 7 u.p.z., określających zasady ustalania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu trzeba posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 w zw. z art. 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W niniejszej sprawie, po śmierci matki, do momentu umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, władza rodzicielska przysługiwała ojcu dziecka, który mieszkał na terenie gminy Jabłoń. To, że dziecko faktycznie mieszkało z dziadkami nie ma znaczenia w niniejszej sprawie z uwagi na konstrukcję art. 26 § 1 K.c. Ponadto, sąd opiekuńczy nie określił miejsca zamieszkania dziecka, w myśl art. 26 § 2 in fine K.c. Pobyt dziecka w innym miejscu niż miejsce zamieszkania rodziców, za ich zgodą (nawet dorozumianą), nie wpływa na zasadę określoną w art. 26 § 1 K.c. W takiej sytuacji o miejscu zamieszkania dziecka nie decyduje jego wola, ani rzeczywiste przebywanie w danej miejscowości. Dlatego też, jako rozstrzygające dla ustalenia właściwości gminy zobowiązanej do odpowiedniego ponoszenia określonej w art. 191 ust. 9 pkt 1-3 u.p.z. części wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, należało uznać miejsce zamieszkania ojca dziecka. Oznacza to, że gminą właściwą w sprawie jest Gmina Jabłoń. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.