I OW 4/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Mariola Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy D. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy D. a Burmistrzem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. H. o przyznanie zasiłku stałego wraz ze składką ubezpieczeniową postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z 29 grudnia 2020 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działający z upoważnienia Wójta Gminy D., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy D. a Burmistrzem Miasta Z. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku S. H. o przyznanie zasiłku stałego wraz ze składką ubezpieczeniową. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 3 września 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej: GOPS w D.) wpłynęło podanie S. H. (dalej: strona) o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego wraz ze składką ubezpieczeniową. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego i dokonaniu oceny stanu faktycznego GOPS w D. uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia sprawy z uwagi na to, że strona jest osobą bezdomną i zgodnie art. 65 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 2 u.p.s., zawiadomieniem z 3 września 2020 r. podanie wraz z dokumentami przekazano właściwemu miejscowo – Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Z. (dalej: MOPS w Z.), który zawiadomieniem z 8 października 2020 r. zwrócił akta sprawy stwierdzając swoją niewłaściwość. Wnioskodawca wskazał, że ostatnim stałym miejscem zameldowania strony na pobyt stały jest Z., ul. F. [...]. Na terenie gminy D. strona przebywa od 9 grudnia 2013 r., kiedy to została skierowana i umieszczona przez MOPS w Z. w Schronisku dla osób bezdomnych "M." w M., położonym w gminie D. W okresie od 1 marca 2016 r. do 30 stycznia 2019 r. MOPS w Z. wypłacał stronie zasiłek stały i opłacał jego pobyt w schronisku, nie kwestionując swojej właściwości. Od lutego 2019 r. strona zrezygnowała z pobytu w schronisku i przebywa w miejscowości D. utrzymując się z podejmowanych prac dorywczych. Strona zajmowała jeden pokój ze wspólną kuchnią i łazienką w budynku prywatnym zlokalizowanym przy ul. K. [...] w D. Pod wskazanym adresem przebywa jedynie czasowo, do chwili obecnej bez możliwości zameldowania i zawarcia umowy najmu z właścicielem lokalu. Strona nie jest zapisana do żadnego lekarza rodzinnego na terenie gminy D., nie posiada konta bankowego. Z obecnym miejscem pobytu strona nie jest związana w żaden sposób i nie wiąże z nim swojej przyszłości, na co wskazuje chociażby fakt, że dwukrotnie składała podania o przydział lokalu socjalnego z zasobów Miasta Z., ponieważ uznała, iż jest to miejscowość, z którą wiąże swoją przyszłość. Powyższe, zdaniem wnioskodawcy wskazuje na to, że pobyt strony na terenie gminy D. jest krótkotrwały i nie można go uznać za miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego. Wnioskodawca podkreślił, że co prawda strona przebywa na terenie gminy D. już długi czas jednakże fakt, że złożyła wniosek o przyznanie mieszkania w gminie będącej gminą jej ostatniego miejsca zameldowania wskazuje jednoznacznie, że nie zamierza pozostać w gminie D. na stałe. Zdaniem wnioskodawcy w niniejszej sprawie przyjąć należy, że strona jest osobą bezdomną, a gminą ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały jest Z. Ponadto, z uwagi na okoliczność, że strona od kilku miesięcy nie posiada żadnego dochodu i tym samym środków do życia oraz wziąwszy pod uwagę okres jesienno-zimowy, wnioskodawca potraktował przypadek strony jako szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą i decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], przyznał stronie zasiłek stały wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym jako gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W dniu 12 listopada 2020 r. GOPS w D., zgodnie z art 101 ust. 7 u.p.s., wystąpił do MOPS w Z. o refundację zasiłku stałego i składki zdrowotnej. MOPS pismem z 25 listopada 2020 r. odesłał notę księgową uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor MOPS w Z., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Z., wniósł o odrzucenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jako złożonego z uchybieniem ustawowego terminu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64 § 3 i art. 193 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku nie uwzględnienia powyższego – o wskazanie Wójta Gminy D. jako organu właściwego w niniejszej sprawie. Zdaniem MOPS w Z. wieloletnie przebywanie strony w miejscowości D., a ostatnio zamieszkiwanie w wynajmowanym lokalu w tej miejscowości świadczy o tym, że strona od kilku lat swoją aktywność życiową związała z tą miejscowością, dlatego też stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.; dalej: u.p.s.), właściwym miejscowo ośrodkiem do załatwienia przedmiotowego wniosku strony jest wnioskodawca. Ponadto, wskazano, że strona nie jest osobą bezdomną, albowiem od lutego 2020 r. i aktualnie mieszka w wynajmowanym lokalu mieszkalnym. Podano także, że Kierownik GOPS w D. przyznał stronie zasiłek stały wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym jako gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Podkreślono także, że strona z ostatniego miejsca stałego zameldowania w Z. została wymeldowana decyzją administracyjną w dniu 17 maja 2013 r. i do tego czasu nie figurowała w ewidencji osób korzystających z pomocy społecznej i nie była znana osobiście. W dniu 9 grudnia 2013 r. strona została skierowana przez MOPS w D. do Domu [...] M. w M. w porozumieniu z MOPS w Z., przy czym miejsce to wybrała strona. MOPS w Z. nie kwestionował wówczas swojej właściwości miejscowej jako gmina ostatniego miejsca stałego zameldowania, dlatego przyznawał stronie świadczenia pieniężne. W grudniu 2017 r. zostało podpisane porozumienie ze Schroniskiem dla osób bezdomnych w M. i od stycznia 2018 r. MOPS w Z. przyznał pomoc w postaci schronienia w ww. schronisku i dokonywał opłat za pobyt strony. Strona opuścił schronisko w dniu 30 stycznia 2019 r. i od tego czasu MOPS nie było znane miejsce jego pobytu aż do września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W obu przypadkach spór może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Spór o właściwość nie może w ogóle powstać, jeżeli jeden z organów mających w tym sporze pozostawać załatwił już sprawę w sposób określony w art. 104 k.p.a., czyli wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą ją co do istoty. Wówczas wyznaczanie organu jest bezprzedmiotowe, a kwestię właściwości można badać wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości podjętego aktu administracyjnego, przeprowadzonej w stosownym trybie – por. postanowienie NSA z 10 grudnia 2019 r., I OW 188/19. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w zakresie w jakim Wójt Gminy D. domagał się wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku strony o przyznanie zasiłku stałego wraz ze składką ubezpieczeniową, albowiem działający z jego upoważnienia Kierownik GOPS w D. wydał w dniu [...] października 2020 r. decyzję nr [...], którą udzielił stronie pomocy we wnioskowanym zakresie. W tym miejscu podkreślenia jednak wymaga, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie brak akt zakończonych powyższą decyzją, to jednak sam wnioskodawca przyznaje we wniosku, że jako gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie, na podstawie 101 ust. 2 i 3 u.p.s., uznał się właściwym w sprawie i przyznał stronie pomoc w formie zasiłku stałego wraz ze składką ubezpieczeniową. Na powyższą okoliczność powołuje się także strona przeciwna w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu. Wskazać również należy, że pismem z 12 listopada 2020 r. Kierownik GOPS w D. zwrócił się do Dyrektora MOPS w Z. o refundację zasiłku stałego i składki zdrowotnej. Tego rodzaju rozliczenie, tj. dotyczące zwrotu poniesionych kosztów od innego organu, jest natomiast kwestią wtórną wobec przyznanego świadczenia i nie ma charakteru sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją administracyjną (por. postanowienia NSA: z 18 czerwca 2008 r., I OW 55/08; z 3 grudnia 2013 r., I OW 248/13). Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spór o właściwość między organami nie występuje, albowiem w dniu składania wniosku, tj. 29 grudnia 2020 r., kwestia dotycząca rozpoznania wniosku strony o przyznanie zasiłku stałego wraz ze składką ubezpieczeniową została już rozstrzygnięta stosowną decyzją. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe (por. postanowienie NSA z 31 lipca 2014 r., I OW 130/14). W konsekwencji stwierdzić należy, że spór o właściwość między organami nie występuje, a wniosek Wójta gminy D. podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że przedmiotowy spór między organami dotyczy w istocie wyłącznie kwestii związanej ze zwrotem wydatków poniesionych w związku z przyznanym stronie świadczeniem w postaci zasiłku stałego i składki zdrowotnej. Zagadnienie dotyczące zwrotu wydatków gminie zostało przez ustawodawcę uregulowane w art. 101 ust. 7 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Z powołanego przepisu nie wynika, aby zwrot wydatków gminie podlegał rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozliczenia między gminami następujące na podstawie art. 101 ust. 7 u.p.s. nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej, tym samym nie można mówić o wystąpieniu w tych sprawach sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 k.p.a. Przepis art. 101 ust. 7 u.p.s. nie odnosi się bowiem do organów gmin i nie wyposaża ich w kompetencję do wydania decyzji, lecz do samych gmin. Dotyczy zatem relacji majątkowej między dwiema osobami prawnymi, przybierającej postać stosunku zobowiązaniowego, w ramach którego jednej osobie przysługuje roszczenie wobec drugiej o zapłatę określonej kwoty pieniężnej. Odmienną kwestią pozostaje fakt, że ten stosunek jest uwarunkowany wcześniejszym rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnym, określającym kwotę podlegającą zwrotowi. Spór o zwrot wydatków stanowi sprawę cywilną należącą do właściwości sądu powszechnego, która nie może być załatwiona w drodze decyzji czy innego aktu administracyjnego (por. postanowienie NSA z: 28 lutego 2007 r., I OW 73/06; 22 grudnia 2008 r., I OW 97/08; 1 czerwca 2010 r., I OW 75/10; z 8 lutego 2012 r., I OW 201/11; 22 września 2016 r., I OW 104/16). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.