I OW 224/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy W. a Prezydentem Miasta B. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku R. F. o zasiłek stały i opłacenie składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego postanawia: wskazać Wójta Gminy W. jako organ właściwy w sprawie.

Wójt Gminy W. w piśmie z [...] września 2020 r. znak: [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Prezydentem Miasta B. przez wskazanie Prezydenta Miasta B. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku H. F. o zasiłek stały i opłacenie składek na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy W. wskazał, że do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w dniu [...] lipca 2020 r. został przekazany przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. wniosek H. F. o przyznanie zasiłku stałego i opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne. Do wniosku został załączony arkusz przeprowadzonego z wnioskodawcą wywiadu środowiskowego oraz prośba Szpitala Specjalistycznego nr [...] w B. będącego częścią Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w B. dotycząca przekazania należnej kwoty tytułem odpłatności za pobyt H. F. w zakładzie od [...] stycznia 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B.uznał H. F. za osobę bezdomną, na podstawie informacji uzyskanych od H. F. ustalił, że jego ostatnie miejsce zameldowania znajduje się w R. przy ul. [...] i przekazał dokumentację Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w R. Ten z kolei przedłożył dokument, z którego wynika, że H. F. nigdy nie posiadał zameldowania na terenie miasta R. Jego ostatnim miejscem zameldowania jest [...] w gminie W., z którego został wymeldowany [...] marca 2015 r. Sprawę przekazano więc do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Wójt Gminy W. stwierdził na podstawie zgromadzonej dokumentacji, że zanim H. F. został umieszczony w ZOL w B. przebywał na terenie miasta B. i wynajmował mieszkanie w B. przy ul. [...]. Jednocześnie był uprawniony do zasiłku stałego od [...] stycznia 2020 r. do [...] czerwca 2020 r., który wypłacał mu Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. W ocenie Wójta na terenie miasta B. znajdowało się zatem jego centrum życiowe i przebywał w zajmowanym lokalu mieszkalnym z zamiarem stałego pobytu. Do szpitala trafił w momencie kiedy posiadał ustalone miejsce pobytu/zamieszkania. Dopiero hospitalizacja i zły stan zdrowia uniemożliwiły mu samodzielną egzystencję w dotychczas zajmowanym przez niego mieszkaniu, a w konsekwencji umieszczono go w ZOL, co skutkowało również tym, że właściciel mieszkania udostępnił je innej rodzinie ze względu na własny interes. W ocenie Wójta Gminy W. bezzasadne jest z uwagi na powyższe uznanie H. F. za osobę bezdomną, ponieważ utracił on dotychczasowe miejsce zamieszkania w chwili kiedy fizycznie nie był już w stanie do niego wrócić ze szpitala z powodu przebytego udaru mózgu. Choroba uniemożliwiła mu powrót do dotychczasowego miejsca zamieszkania i prowadzenia w nim samodzielnej egzystencji. Utrata mieszkania podczas zachorowania nie zmienia faktu, że miejscem pobytu wnioskodawcy, z zamiarem stałego przebywania, jest miasto B. Ponadto Wójt podkreślił, że od [...] stycznia 2020 r. do momentu uchylenia decyzji, tj. do [...] czerwca 2020 r., wnioskodawca pobierał zasiłek stały wypłacany przez MOPR w B. Z uwagi na fakt, że w dniu złożenia wniosku H. F. zamieszkiwał na terenie miasta B. i stan ten nie zmienił się do chwili obecnej, organ uznał, że - na podstawie art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s." - właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Należy je zatem rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Sytuacja, w której utrata mieszkania wynika z choroby, a w konsekwencji wnioskodawca zostaje umieszczony w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym z powodu całodobowej opieki, nie może prowadzić do uznania go za osobę bezdomną. Należy przyjąć, że organem właściwym do załatwienia sprawy o kontynuowanie wypłaty zasiłku stałego, z którego będzie potrącana opłata za pobyt w ZOL, jest organ właściwy dla miejsca faktycznego zamieszkania, a nie miejsca ostatniego zameldowania wnioskodawcy. Prezydent Miasta R. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w piśmie z [...] listopada 2020 r. stwierdził, że treść ww. wniosku wskazuje na spór pomiędzy Wójtem Gminy W. a Prezydentem Miasta B., ale z ostrożności przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Zgodnie ze stanem faktycznym, przedstawionym we wniosku, organ przyjął, że H. F. jest osobą bezdomną w rozumieniu u.p.s., ponieważ nie mieszka w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że obecnie przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w B., a jednocześnie, przebywając w tym Zakładzie, utracił prawo do zamieszkiwania w wynajętym lokalu mieszkalnym. Ponadto, jak wynika z informacji zawartych w bazie PESEL, po raz ostatni byt zameldowany w gminie W., skąd został wymeldowany w 2015 r. Zdaniem Prezydenta R. ustawa o pomocy społecznej nie różnicuje sytuacji osób ze względu na przyczyny, dla których stały się bezdomne, zatem nie ma znaczenia fakt, że status bezdomnego wnioskodawca nabył z powodu stanu zdrowia. Prawnie irrelewantne pozostają także twierdzenia o domniemanym postępowaniu wnioskodawcy. Wobec tego, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwy jest organ ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały, czyli Wójt Gminy W. Prezydent dodał też, że H. F. nie jest i nigdy nie był mieszkańcem Miasta R., a także nie był w nim zameldowany, wobec czego nie istnieją żadne okoliczności wskazujące na właściwość tego organu do załatwienia sprawy z jego wniosku. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I NSA z [...] lutego 2021 r. odpis wniosku Wójta Gminy W. z [...] września 2020 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu i wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku H. F. o zasiłek stały został przekazany Prezydentowi Miasta B. wraz z wezwaniem do przedstawienia odpowiedzi na wniosek. Prezydent Miasta B. w piśmie z [...] marca 2021 r. znak [...] w odpowiedzi na wniosek wyjaśnił, że w świetle posiadanych przez niego informacji H. F. jest osobą bezdomną, ostatnio zameldowaną w [...] , gmina W. W okresie od [...] stycznia do [...] czerwca 2020 r. pobierał zasiłek stały z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., gdyż przebywał w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w B. udostępnionym nieformalnie przez właściciela budynku. Nie posiadał umowy najmu. Z powodu nieuregulowania opłat związanych z utrzymaniem lokalu właściciel poinformował H. F. o konieczności opuszczenie mieszkania i planach wynajęcia mieszkania innej osobie. Miało to miejsce jeszcze przed pogorszeniem się stanu zdrowia H. F. Organ podał, że H. F. rozważał możliwość opuszczenia B. i przeprowadzenia się w rodzinne strony, co zostało uniemożliwione przez nagłe pogorszenie stanu zdrowia i konieczność hospitalizacji. Po przewiezieniu H. F. do szpitala właściciel mieszkania odzyskał lokal i nie miał zamiaru udostępniać go nadal H. F. W ocenie organu H. F. stał się osobą bezdomną. Z uwagi na konieczność dalszej opieki został przeniesiony do Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego, który jest placówką medyczną i nie może stanowić lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów prawa. Z rozmowy przeprowadzonej z P. F. wynika, że po hospitalizacji zamierza opuścić B. W mieście tym nie posiadał ani czasowego ani stałego zameldowania. Prezydent Miasta B. wyjaśnił, że wniosek H. F. o przyznanie zasiłku stałego i opłacenie składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z arkuszem wywiadu środowiskowego oraz pismem Szpitala Specjalistycznego nr [...] w B. przekazał do MOPS w R., ponieważ H. F. wskazał, że ostatnie miejsce zameldowania posiadał w R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych. Przez spory, o których mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć sytuacje, w których przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, tj. każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie negatywnym sporem o właściwość między dwoma organami samorządu terytorialnego mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku H. F. o przyznanie zasiłku stałego i opłacenie składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. Do rozstrzygania sporów o właściwość kompetentny jest Naczelny Sąd Administracyjny, który rozstrzyga je postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 zd. trzecie P.p.s.a.). Treść wniosku o rozstrzygnięcie sporu wskazuje na spór pomiędzy Wójtem Gminy W. a Prezydentem Miasta B. Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 2 lit. c i pkt 12 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma przepis art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Tak jak wskazują pozostające w sporze organy administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że zasadą jest, że o właściwości miejscowej organów gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) decyduje miejsce zamieszkania strony, określone w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej jako "K.c." Wobec tego, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji "miejsca zamieszkania" należy odwołać się w tej kwestii do wyjaśnienia tego określenia zawartego w art. 25 K.c. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Dodać przy tym należy, że przebywanie w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu należy rozumieć jako przebywanie (zamieszkiwanie) w lokalu mieszkalnym, który odpowiada rozumieniu lokalu przyjętego przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611 ze zm.). Przebywanie w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu w miejscu publicznym, a nie w lokalu mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie odpowiada pojęciu "miejsca zamieszkania" zawartemu w art. 25 K.c. Nie można w tej sytuacji przyjąć, że gminą właściwą do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej osoby pozostającej w sytuacji faktycznej, o jakiej wyżej mowa, jest gmina ustalona według zasady ustanowionej w art. 101 ust. 1 u.p.s. Gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. Stosownie do art. 6 pkt 8 u.p.s. za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w tym lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że wnioskodawca przebywał na terenie miasta B., gdzie wynajmował mieszkanie przy ul. [...] udostępnione mu przez właściciela nieformalnie. Nie posiadał ani czasowego ani stałego zameldowania w B. Pobierał z MOPR w B. zasiłek stały od [...] stycznia 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. Obecnie przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w B. Utracił też prawo do zamieszkiwania w zajmowanym dotychczas lokalu mieszkalnym. Z akt administracyjnych wynika także, że nie ma stałego miejsca zameldowania, a ostatnim miejscem zameldowania H. F. na pobyt stały była miejscowość [...] w gminie W. Powyższe niesporne okoliczności nie pozwalają na przyjęcie stanowiska Wójta Gminy W. co do uczynienia miasta B. przez H. F. jego centrum życiowym. Jego sytuacja osobista nie wskazuje, że podjął on działania zmierzające do związania swojego stałego pobytu z B. i założenia tam ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym w B. przy ul. [...] nie było oparte o umowę najmu, ale wynikało z czasowego nieformalnego udostępnienia mu lokalu przez właściciela. Przebywanie natomiast w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w B. nie oznacza zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Szpitale nie są lokalami mieszkalnymi, ani nie mogą być uznane za miejsce zamieszkania z zamiarem stałego pobytu w rozumieniu art. 25 K.c. Placówki takie są bowiem zakładami leczniczymi, w których pobyt jest z założenia pobytem jedynie czasowym i nie służy celom mieszkalnym, a leczniczym. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wskazuje, że pod określeniem "lokal" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest lokalem, w rozumieniu ustawy, pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Przebywanie w szpitalu nie może być zatem traktowane jako miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. Z akt sprawy wynika ponadto, że H. F. sam określał swój status jako osoby bezdomnej (k – 2, 3). Okoliczność tę potwierdza także kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego (k - 1) w części opisującej sytuację mieszkaniową wnioskodawcy (gdzie wskazano na brak lokalu mieszkalnego – bezdomność) i powody wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pomocy (pkt. 3 bezdomność). Okoliczności sprawy pozwalają zatem przyjąć, że wnioskujący o przyznanie pomocy społecznej jest osobą bezdomną. W postanowieniu z 4 lipca 2008 r. sygn. akt I OW 30/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru do stałego pobytu, lecz ustala jej status i gminą właściwą do rozstrzygnięcia sprawy osoby bezdomnej jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej". Oznacza to, że według art. 101 ust. 2 u.p.s. powinien być wskazany organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy, jako właściwy w niniejszej sprawie. Dodać trzeba, że fakt udzielenia pomocy społecznej stronie, która znalazła się na terenie gminy objętej zakresem właściwości działania organu pomocy społecznej, nie wiąże tego organu w zakresie konieczności udzielania dalszej pomocy takiej stronie na przyszłość, o ile możliwe jest ustalenie organu właściwego na gruncie przepisów regulujących właściwość ustawową organów. Należy przyjąć zatem, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku H. F. o zasiłek stały i opłacenie składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego jest gmina miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały, a więc Gmina W. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.