I OW 267/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wójta Gminy Trzebieszów o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Trzebieszów a Wójtem Gminy Zbuczyn w przedmiocie rozpoznania podania E. W. o przyznanie zasiłku stałego postanawia: wskazać Wójta Gminy Zbuczyn jako organ właściwy w sprawie.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Trzebieszowie, działając z upoważnienia Wójta Gminy Trzebieszów, zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Trzebieszów a Wójtem Gminy Zbuczyn w przedmiocie rozpoznania podania E.W. o przyznanie zasiłku stałego. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Trzebieszowie podał, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Zbuczynie pismem z dnia 27 lutego 2020 r. przesłał wniosek E. W., zameldowanej na ul. [...] w Zbuczynie, o przyznanie zasiłku stałego, do załatwienia zgodnie z właściwością, uznając się za organ niewłaściwy w sprawie. W uzasadnieniu "przekazania" podano, że E. W. nie zamieszkuje pod wskazanym adresem. Podano, że zamieszkuje ona u J. Z., zam. G., [...] Trzebieszów. Dołączono zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia wydane przez lekarza psychiatrę oraz specjalistę psychoterapii uzależnień w Siedlcach, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Siedlcach. Zdaniem Kierownika GOPS w Trzebieszowie, z w/w dokumentów wynika, że E. W. mieszka pod adresem [...], Zbuczyn. Podano, że w rozmowie telefonicznej z pracownikiem GOPS Zbuczyn uzyskano informację, że E. W. korzystała ze świadczeń w ich ośrodku. Wskazano, że w związku z przekazanym wnioskiem, w dniu 20 marca 2020 r. pracownik socjalny udał się pod adres [...] w celu ustalenia, czy E. W. przebywa i mieszka pod tym adresem. Jednak nikogo tam nie zastał. Dalej podano, że w dniu 24 marca 2020 r. pracownik socjalny kontaktował się telefonicznie z J. Z., zam. [...], który oświadczył, że E. W. nie mieszka u niego. Odwiedza go, pomaga w sprzątaniu, gotowaniu, robi pranie, zakupy, ponieważ on sam nie jest w stanie tego zrobić, bo jest po dwóch przebytych operacjach stawów biodrowych i potrzebuje pomocy. Wskazano, że w dniu 2 kwietnia 2020 r. pracownik socjalny ponownie udał się do J. Z., który złożył pisemne oświadczenie, że E. W. nie mieszka u niego oraz nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Podano, że pracownik socjalny kontaktował się także z E. W., która oświadczyła, że przyjeżdża do J. Z., pomaga mu, jednak nie mieszka u niego, lecz pod adresem swojego zameldowania, tj. w Zbuczynie, dlatego też podanie o pomoc w formie zasiłku stałego złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej na terenie którego mieszka. Podano, że w związku z powyższym, w dniu 2 kwietnia 2020 r., Ośrodek Pomocy Społecznej w Trzebieszowie odesłał wniosek E. W. z dokumentacją oraz oświadczeniem J. Z. ponownie do OPS w Zbuczynie. Wskazano, że po odesłaniu dokumentacji, do Ośrodka Pomocy Społecznej w Trzebieszowie ponownie wpłynęło zawiadomienie z OPS w Zbuczynie wraz z wnioskiem E. W. i oświadczeniem telefonicznym o swoim miejscu zamieszkania. Podano, że w dniu 7 maja 2020 r. J. Z. oświadczył, że E. W. mieszka w Zbuczynie, ul. [....], a w dniu 21 maja 2020 r. wpłynęło do GOPS Trzebieszów oświadczenie E. W. z dnia 19 maja 2020 r., że od 1 maja 2010 r. zamieszkuje w Zbuczynie, ul. [...]. Wobec tego, GOPS w Trzebieszowie stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku E. W. o przyznanie zasiłku stałego, jest GOPS w Zbuczynie. W odpowiedzi na wniosek, Kierownik GOPS w Zbuczynie, działając z upoważnienia Wójta gminy Zbuczyn, wniósł o uznanie za właściwego w sprawie Wójta Gminy Trzebieszów oraz o zasądzenie od wnioskodawcy i obciążenie kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu składania wniosku, E. W. podała, iż zamieszkuje u J. Z. w miejscowości [...], gmina Trzebieszów. Poinformowała, że sprawuje nad nim opiekę, gdyż jest osobą niepełnosprawną. Pomaga mu w prowadzeniu domu, sprząta, gotuje w zamian za mieszkanie. Poinformowała, że nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, nie są bowiem w związku. Wskazano, że E. W. została poinformowana, że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, podanie powinna złożyć w gminie właściwej według swojego zamieszkania, tj. Gmina Trzebieszów. Ona jednak oświadczyła, że chce złożyć podanie w GOPS Zbuczyn według miejsca jej zameldowania. Podano, że pracownik socjalny trzykrotnie w trzech różnych datach udawał się w miejsce podane w podaniu jako miejsce zamieszkania, tj. [...]. Dwukrotnie dom był zamknięty, za trzecim razem pracownik został poinformowany przez domownika, że E. W. nie zamieszkuje pod wskazanym adresem. Kierownik GOPS w Zbuczynie zaznaczył, że na okoliczność potwierdzenia zamieszkiwania E. W. pod adresem w Zbuczynie na ul. [...], zostały przeprowadzone rozmowy z rodziną (domownikami).Wynika z nich, że E. W. nie zamieszkuje od dłuższego czasu pod w/w adresem. Rodzina nie ma z nią kontaktu lub mają kontakt sporadyczny, podają, że zamieszkuje w miejscowości G. u J. Z. Wobec powyższego Kierownik GOPS w Zbuczynie, zawiadomieniem z dnia 27 lutego 2020 r. przekazał sprawę do rozpatrzenia GOPS w Trzebieszowie. Wskazano, że zawiadomienie do E. W. zostało wysłane na adres [...], [...] Trzebieszów, korespondencję odebrał w dniu 3 marca 2020 r. J. Z. Podano, że GOPS w Trzebieszowie zawiadomieniem z dnia 2 kwietnia 2020 r. przekazał zwrotnie wniosek E. W. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego do GOPS w Zbuczynie, dołączając oświadczenie J. Z., że ona z nim nie zamieszkuje. E. W. podała, że J. Z. pobiera zasiłek stały z GOPS Trzebieszów i obawia się, że gdyby podał, iż u niego mieszka, otrzymywałby połowę tego zasiłku. Wobec tego E. W. stwierdziła, że chyba będzie musiała wrócić do Zbuczyna, bo nie chce, aby stracił on zasiłek. Wskazała, że boi się powrotu do Zbuczyna, do mieszkania, w którym zamieszkuje jej mąż (są w separacji orzeczonej sądownie). W związku z panującą epidemią, pracownik socjalny w dniu 20 kwietnia 2020r. telefonicznie skontaktował się z E. W., aby ustalić aktualną sytuację. W rozmowie tej wskazała, iż aktualnie mieszka u koleżanki, nie podając adresu. Podano, że w dniu 16 kwietnia 2020 r. pracownik socjalny kontaktował się także telefonicznie z rodziną, która wskazała, że E. W. nie zamieszkuje pod adresem w Zbuczynie, rodzina nie ma z nią kontaktu, bądź podawano, iż zamieszkuje w miejscowości G. u J. Z., kontakt sporadyczny. Kierownik GOPS w Zbuczynie wskazał, że pismem z dnia 21 kwietnia 2020 r. wezwano E. W. do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących miejsca zamieszkania, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Korespondencji nie odebrała przez 14 dni, awizowany list dwukrotnie wrócił do GOPS. Dalej podano, że E. W. w dniu 27 kwietnia 2020 r. oświadczyła telefonicznie, że zamieszkuje w miejscowości G., gmina Trzebieszów, prosi o przesłanie podania z dnia 31 stycznia 2020 r. o przyznanie zasiłku stałego. W związku z powyższym w dniu 27 kwietnia 2020 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Zbuczynie ponownie odesłał podanie E. W.j wraz z dokumentacją do gminy właściwej dla miejsca jej zamieszkania. W dniu 19 maja 2020 r. E. W. dostarczyła do GOPS w Zbuczynie kopię oświadczenia skierowanego do GOPS w Trzebieszowie, z którego wynika, że do 30 kwietnia 2020 r. zamieszkiwała w G. gmina Trzebieszów u J. Z. Wobec tego Kierownik GOPS w Zbuczynie uznał się niewłaściwym do rozpatrzenia wniosku E. W. z dnia 31 stycznia 2020 r. w sprawie przyznania zasiłku stałego. Wskazał na art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 25 K.c. i stwierdził, że właściwym w sprawie jest Wójt Gminy Trzebieszów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Trzebieszów a Wójtem Gminy Zbuczyn w przedmiocie rozpoznania podania E. W. o przyznanie zasiłku stałego. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, gdyż wskazane organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei w myśl ust. 2, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ponieważ w/w ustawa nie definiuje "miejsca zamieszkania", należy odnieść się w tej kwestii do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. I tak, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zatem, o miejscu zamieszkania w świetle art. 25 K.c. decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania. Kluczowym pozostaje zatem ustalenie "miejsca zamieszkania" osoby ubiegającej się o świadczenie w dniu jej kierowania. W niniejszej sprawie, pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. E. W. złożyła do GOPS w Zbuczynie wiosek o przyznanie jej zasiłku stałego. Jako adres wskazała: Zbuczyn, ul. [...]. Z akt wynika, że jest zameldowana pod tym właśnie adresem. Natomiast jej oświadczenia o zamieszkiwaniu w G., gmina Trzebieszów u J. Z. pozostają w całkowitej sprzeczności z jego oświadczeniami. Twierdzi on konsekwentnie, że E. W. nie zamieszkuje i nie zamieszkiwała u niego, lecz pomagała w prowadzeniu gospodarstwa – pranie, sprzątanie, gotowanie. Wskazuje on, że w istocie, zdarzyło się kilka razy, że jak bardzo źle się czuł, to wtedy przenocowała. Wskazuje też, że od maja 2020 r. przyjeżdżała do niego rzadziej, bo opiekuje się chorą matką. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 28 stycznia 2020 r. wynika z kolei, że E. W. od 2016 r. leczy się w poradni psychiatrycznej przy Szpitalu Publicznym Zakładu Opieki Zdrowotnej w Siedlcach, czyli w powiecie, w którym znajduje się Zbuczyn, w którym jest zameldowana. Z zaświadczenia tego wynika, że ma ona zaburzenia psychiczne i zaburzenia zachowania spowodowane użyciem alkoholu (zespół uzależnienia). Zauważyć należy, że w/w zaświadczenie lekarskie zostało wystawione w dniu 28 stycznia 2020 r., zaś wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej zainteresowana złożyła w dniu 31 stycznia 2020 r. W dołączonych do kwestionariusza wywiadu środowiskowego z dnia 20 kwietnia 2020 r. oświadczeniach syna, córki i męża E. W. z dnia 16 kwietnia 2020 r. wynika, że nie przebywa ona, bądź bardzo rzadko i na krótko w domu w Zbuczynie. Syn E. W. – M. W. – który zamieszkuje na ul. [...] w Zbuczynie we własnym domu na tej samej posesji co matka, wskazał, że nie widuje jej, jego zdaniem nie przebywa ona w domu, nie nocuje. Nie potrafił jednak wskazać miejsca zamieszkania matki. Oświadczenie córki E. W. – K. W. – zamieszkałej pod tym samym adresem jest zbieżne z oświadczeniem syna. Dodatkowo wskazuje ona, że matka, jak pojawia się w domu to jest pod wpływem alkoholu. Nie łoży na utrzymanie domu, nie dba o porządek, nie dokonuje zakupów żywności ani środków czystości. Także z oświadczenia męża E. W. – Z. W. – wynika, że sporadycznie bywa ona w domu, nie nocuje, nie gotuje, nie robi prania, jest gościem na chwilę. Podał, że nie śledzi żony, ale z tego, co mu wiadomo, to mieszka u konkubenta J. Z. w G. Dalej podał, że ostatni raz widział ją w dniu 5 kwietnia 2020 r. na chwilę – powiedziała, że jedzie do szpitala do matki. W następnej kolejności, w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego pojawia się zdawkowa informacja o tym, że E. W. mieszka u koleżanki, jednak nie wiadomo gdzie i w jakim okresie czasu. Nie wyraziła ona chęci wskazania adresu zamieszkania. Oświadczyła jedynie, że nie mieszka w Zbuczynie. W piśmie z dnia 19 maja 2020 r. E. W. ponownie oświadczyła, że do dnia 30 kwietnia 2020 r. zamieszkiwała w G. gmina Trzebieszów u J. Z. w zamian za opiekę, nie prowadziła z nim jednak wspólnego gospodarstwa domowego, zaś od dnia 1 maja 2020 r. zamieszkuje w Zbuczynie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec złożonych w sprawie oświadczeń należy uznać, że pobyt E. W. u J. Z. w G., gmina Trzebieszów, choć częsty i systematyczny, to miał jednak charakter czasowy i przemijający. Miejsca sporadycznego przebywania, nocowania, czy nawet pomieszkiwania, nie można bowiem uznać za zamieszkanie. Zauważyć w tym miejscu należy, że właściwość miejscową ustala się według stanu faktycznego, istniejącego w dniu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przyznania świadczeń pomocy społecznej. Skoro zatem – jak już wyżej wskazano – od 2016 r. E. W. leczy się w Poradni Psychiatrycznej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Siedlcach, czyli na teranie powiatu, w którym jest zameldowana, zaś w aktach sprawy znajduje się jej oświadczenie z dnia 19 maja 2020 r., w którym wskazuje, że zamieszkuje w Zbuczynie, to uznać należy, że w tej właśnie miejscowości ma chęć ześrodkować swoje interesy życiowe. Wobec tego należy uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku E. W. o przyznanie jej zasiłku stałego jest Wójt Gminy Zbuczyn. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie kosztów postępowania, których domagał się Wójt Gminy Zbuczyn, albowiem w sprawach z wniosków o rozstrzygnięcie przez sąd sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych, w każdym przypadku strony ponoszą koszty związane ze swoim udziałem w sprawie. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują w tego rodzaju sprawach rozliczenia przez sąd administracyjny kosztów postępowania pomiędzy stronami. Zgodnie zaś z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.