I OW 24/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Gminy Kiszkowo o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Gminą Kiszkowo a Gminą Jasienica w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę W. N. umieszczonej w rodzinie zastępczej spokrewnionej postanawia: oddalić wniosek.

Wójt Gminy Kiszkowo złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Gminą Kiszkowo a Gminą Jasienica w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę W. N. umieszczonej w rodzinie zastępczej spokrewnionej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 28 grudnia 2022 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Gnieźnie przekazało do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kiszkowie informację o umieszczeniu W. N. (ur. w dniu [...] czerwca 2010 r.) w pieczy zastępczej. Jako podstawę umieszczenia wskazano postanowienie z dnia 25 października 2022 r., o sygn. akt: IV Nsm 781/22, którym to Sąd Rejonowy w Bielsko – Białej umieścił małoletnią w rodzinie zastępczej D. i Z. Z., zam. [...]. Ponadto wskazano, iż dziecko przed umieszczeniem w pieczy zastępczej pozostawało pod opieką matki biologicznej – A. Z., przebywającej w miejscowości [...], co przemawiało za stwierdzeniem, iż ostatnim miejscem zamieszkania małoletniej było miejsce zamieszkania matki biologicznej, czyli Gmina Kiszkowo. W związku z powyższym, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Gnieźnie na podstawie art. 191 ust. 10 ustawy dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2022 r. poz. 447 ze zm.) postanowiło wystawiać noty księgowe obciążające Gminę Kiszkowo jako gminę właściwą do ponoszenia odpowiednio wydatków za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w wysokości odpowiedniego procentu w danym roku pobytu w pieczy zastępczej. Organ wnioskujący podał, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu trzeba posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dalej podał, że zgodnie z art. 26 K.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. W przypadku, gdy dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Wobec czego niezbędnym do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, będzie ustalenie miejsca zamieszkania rodziców W. N. Organ wskazał, że ze zgromadzonych w GOPS Kiszkowo informacji wynika, iż A. Z. (matka) przebywała około dwa miesiące w miejscowości [...], gmina Kiszkowo wraz z trójką dzieci: N. Z.-S., M. Z.-S. oraz A. Z. Podkreślono, że istotnym elementem niezbędnym do ustalenia miejsca zamieszkania jest fakt, że adresem stałego zameldowania W. N. oraz jej matki jest [...], gmina Jasienica. Organ wnioskujący stwierdził, że okoliczność zamieszkiwania przez okres ponad 26 lat w gminie Jasienica pod w/w adresem wskazuje, iż A. Z. uznaje [...] za ośrodek, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. Zdaniem organu świadczyć może o tym również fakt, że w oświadczeniu z dnia 5 grudnia 2022 r. wskazała ona powyższy adres jako adres korespondencyjny. Zaznaczono przy tym, że W. N. nigdy nie przebywała wspólnie z matką na terenie Gminy Kiszkowo. Najprawdopodobniej, w czasie gdy matka przebywała czasowo w miejscowości [...], W. N. była wówczas u swojego ojca K. N., którego adres zamieszkania to ul. [...]. Podkreślono przy tym, że budynek, w którym przebywała A. Z. z dziećmi, czyli drewniany budynek letniskowy, nigdy nie był przystosowany do całorocznego zamieszkiwania, gdyż nie posiadał stałego źródła ogrzewania, a w okresie jesienno-zimowym nie miał bieżącej wody. Podano, że w budynku tym nikt nie jest zameldowany, nie ma też zgłoszenia za gospodarowanie odpadami, a budynek nie został zgłoszony do ewidencji CEEB. Wójt Gminy Kiszkowo podkreślił, że A. Z. nigdy nie była zameldowana na terenie gminy Kiszkowo i nie korzystała z żadnych świadczeń rodzinnych i innych świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Kiszkowie. Ponadto organ zaznaczył, że w trakcie wizyty pracownika socjalnego A. Z. oświadczyła, że nie będzie długo przebywać w budynku, ponieważ nie ma w nim warunków do całorocznego zamieszkiwania. Organ wskazał, że na ten moment A. Z. korzysta z świadczeń z GOPS Jasienica. Nie można zatem uznać, że miała miejsce zamieszkania w gminie Kiszkowo, gdyż nie miała zamiaru stałego pobytu w rzeczonym budynku, a w miejscowości [...] nie koncentrowały się jej czynności życiowe. W ocenie Wójta Gminy Kiszkowo z powyższego wynika, że miejscem zamieszkania małoletniej bezpośrednio przed umieszczeniem jej w rodzinie zastępczej była miejscowość [...], gmina Jasienica i, zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, podmiotem właściwym do ponoszenia wydatków na jej opiekę i wychowanie jest Powiat Bielski oraz Gmina Jasienica. Wójt Gminy Kiszkowo zaznaczył, że najprawdopodobniej powiat, na terenie którego umieszczono dziecko w pieczy zastępczej, nie poinformował o tym fakcie gminy i powiatu obowiązanego według niego do ponoszenia na to dziecko wydatków na opiekę i wychowanie, w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, tj. stosownie do art. 191 ust. 13a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Organ zauważył również, iż decyzją Nr RZ/PP-574/22 Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Bielsku Białej przyznało świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej W. N. umieszczonej w pieczy zastępczej, a wydatki te w rzeczywistości zostały już poniesione przez Powiat Bielski, który to uznał wówczas, że jest powiatem zobowiązanym do ich poniesienia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe. Wobec powyższego Wójt Gminy Kiszkowo stwierdził, że Gmina Kiszkowo nie jest gminą właściwą do ponoszenia odpowiednio wydatków za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w wysokości odpowiedniego procentu w danym roku pobytu w pieczy zastępczej. Odpowiedzi na wniosek nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Wójt Gminy Kiszkowo wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Gminą Kiszkowo a Gminą Jasienica w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę W. N. umieszczonej w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wydatki związane z umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli zaś nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 ustawy). W rozpoznawanej sprawie istotna jest jednak okoliczność, którą podniesiono we wniosku o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu, że Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Bielsku – Białej, działając z upoważnienia Starosty Bielskiego, decyzją z dnia 15 listopada 2022 r., nr RZ/PP-574/22, przyznał już D. i Z. Z. – pełniącym funkcję rodziny zastępczej spokrewnionej – pomoc na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej W. N., począwszy od dnia 25 października 2022 r., do dnia 11 czerwca 2028 r., w kwotach wymienionych w tej decyzji (k. 4 akt administracyjnych). Natomiast przy piśmie z dnia 22 czerwca 2023 r. (data stempla pocztowego), Wójt Gminy Kiszkowo przesłał dodatkowe informacje do przedmiotowego wniosku o rozstrzygnięcie sporu. Jednym z załączonych dokumentów jest decyzja Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Bielsku – Białej, działającego z upoważnienia Starosty Bielskiego z dnia 29 maja 2023 r. zmieniająca wcześniejszą decyzję z dnia 15 listopada 2022 r. w ten sposób, że podwyższono kwotę świadczenia. Wobec tego należy stwierdzić, że wydanie w/w decyzji z dnia 15 listopada 2022 r., przesądziło o tym, że w dacie wnoszenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (18 stycznia 2023 r. – data stempla pocztowego), spór w tej sprawie już nie istniał. Przed ustaleniem bowiem powiatu, który faktycznie zobowiązany był do ponoszenia kosztów związanych z opieką i wychowaniem dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, Starosta Bielski poniósł już wydatki związane z opieką i wychowaniem dziecka, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Powiat Bielski, na którego obszarze leży Gmina Jasienica, uznał się zatem za powiat właściwy w sprawie wynikającej z art. 191 ust. 1 w/w ustawy, jako powiat na którego terenie małoletnia miała miejsce zamieszkania przed jej umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Końcowo zaznaczyć należy, że rozliczenia między powiatem a gminą następujące na podstawie art. 191 ust. 10 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej polegają na samym transferze środków pieniężnych na podstawie not księgowych i nie wymagają wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Treść art. 191 ust. 10 w/w decyzji odnosi się nie do organów, lecz do samych gmin, a więc do osób prawnych i dlatego spór o zwrot wydatków na utrzymanie i wychowanie dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie ma administracyjnego charakteru, lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. W takiej sytuacji w sprawie nie mamy do czynienia z istnieniem sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.