I OW 108/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 13 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatu Cieszyńskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Cieszyńskim a Powiatem Stargardzkim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich M. K. i P. J. umieszczonych w rodzinie zastępczej postanawia: oddalić wniosek.

Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Cieszynie – działając z upoważnienia Starosty Cieszyńskiego – złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu Stargardzkiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich M. K. i P. J. umieszczonych w rodzinie zastępczej na terenie powiatu cieszyńskiego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Cieszynie z dnia 3 stycznia 2023 r., sygn. akt III Nsm 8/23, małoletni M. K. i P. J. zostali umieszczeni w zawodowej rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego w osobach B. i J. S., zamieszkałych w P. (gmina Goleszów), ul. [...]. W dniu 11 stycznia 2023 r., na podstawie art. 80 ustawy dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2022 r. poz. 447 ze zm.), rodzina zastępcza złożyła wniosek o udzielenie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w/w dzieci. Wskazano, że dwoma oddzielnymi decyzjami z dnia 16 stycznia 2023 r. Zasępca Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Cieszynie – działając z upoważnienia Starosty Cieszyńskiego – przyznał w/w rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania M. K. oraz P. J. w wysokości 1.189 zł miesięcznie (za miesiąc styczeń 2023 r. proporcjonalnie 1.073,94 zł). Wskazano, że w toku postępowania organ ustalił, iż ostatnim adresem zameldowania matki wraz z dziećmi był Powiat Stargardzki. Małoletni P. J. był zameldowany na pobyt stały w okresie od 6 lipca 2017 r. do 23 listopada 2017 r. pod adresem: [...] (powiat stargardzki). Małoletnia M. K. ostatni raz zameldowana na pobyt stały była w okresie od 19 czerwca 2017 r. do 23 listopada 2017 r. pod adresem: [...] (powiat stargardzki). Matka w/w małoletnich – A. J. – ostatni adres zameldowania na pobyt stały posiada również w [...] (powiat stargardzki) od 19 czerwca 2017 r. do 23 listopada 2017 r. Organ wskazał, że w listopadzie 2022 r. matka małoletnich przeprowadziła się wraz z dziećmi do [...] (powiat Cieszyński). Podano, że nie jest znana dokładna data tej przeprowadzki, wiadomo jedynie, że w dniu 18 października 2022 r. złożyła ona w MOPS w Stargardzie oświadczenie o zamiarze przeprowadzki oraz wypisała M. K. ze Szkoły Podstawowej Nr [...] z Oddziałami [...] w Stargardzie. Podano, że z pisma MOPS w [...] z dnia 17 stycznia 2023 r. wynika, iż podczas pobytu w [...] A. J. nie nawiązała współpracy z tamtejszym Ośrodkiem, nie korzystała również ze świadczeń z pomocy społecznej, a małoletnia M. K. nie realizowała obowiązku szkolnego. Dalej, wnioskujący organ podał, że z informacji otrzymanej z MOPS w [...] z dnia 25 stycznia 2023 r. wynika, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego na małoletnich oraz świadczenia rodzinne, przyznane decyzjami Prezydenta Miasta Stargard, zostały wypłacone rodzinie za miesiące listopad i grudzień 2022 r., natomiast brak jest jakiejkolwiek informacji odnośnie w/w świadczeń przysługujących za miesiąc styczeń 2023 r. Starosta Powiatu Cieszyńskiego podał, że poprzednie miejsce zamieszkania małoletnich oraz ich matki również było zlokalizowane na terenie Powiatu Stargardzkiego, przy ul. [...], gdzie przebywali w okresie od listopada 2017 r. do listopada 2022 r. Tam też małoletni P. J. uczęszczał do Przedszkola Miejskiego nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w Stargardzie, natomiast małoletnia M. K. była uczennicą Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami [...] w Stargardzie. W ocenie organu wnioskującego, powyższe fakty wskazują, że centrum życiowe małoletnich było zlokalizowane na terenie Powiatu Stargardzkiego. Organ stwierdził, że ze względu na częste zmiany pobytu A. J. wraz z dziećmi, trudno jest jednoznacznie ustalić miejsce zamieszkania z zamiarem dłuższego pobytu i tym samym trudno jest ocenić, czy przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej, jej pobyt w Wiśle można określić mianem "miejsca zamieszkania". Natomiast potwierdzonym faktem jest ich miejsce ostatniego zameldowania na pobyt stały, a dla osoby bezdomnej właściwa jest miejscowo gmina (powiat) ostatniego zameldowania na pobyt stały. Wskazano, że w chwili umieszczenia dzieci w pieczy zastępczej, zarówno matka, jak i dzieci nie posiadały ważnego meldunku. Organ wnioskujący podał, że ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu trzeba posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dalej podał, że zgodnie z art. 26 K.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. W ocenie Starosty Powiatu Cieszyńskiego, w niniejszej sprawie trudno jest ustalić miejsce zamieszkania małoletnich oraz ich matki przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej. Wskazano, że A. J. w listopadzie 2022 r. przeprowadziła się wraz z dziećmi do [...], jednak dokładny okres ich pobytu na terenie Powiatu Cieszyńskiego nie jest znany Staroście Cieszyńskiemu, zatem trudno jest ocenić, czy przebywała ona w [...] z zamiarem stałego pobytu bezpośrednio przed wydaniem postanowienia o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej. Podkreślono, że dzieci nie uczęszczały do placówek oświatowych, ani nie były leczone na terenie gminy W., matka otrzymywała świadczenia przyznane decyzją Prezydenta Miasta Stargard. Wobec tego – w ocenie organu wnioskującego – nieustalenie miejsca zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej wskutek nieustalenia miejsca zamieszkania matki, z którą przebywali, skutkuje ustaleniem właściwości do ponoszenia przedmiotowych wydatków zgodnie z zasadą meldunku – zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wobec tego, w niniejszej sprawie – zdaniem organu wnioskującego – organem właściwym jest Powiat Stargardzki. Jak bowiem wynika z potwierdzeń zameldowania małoletnich, ostatni adres stałego zameldowania obojga dzieci znajduje się w gminie D. [...] – Powiat Stargard. Wobec powyższego, pismem z dnia 3 lutego 2023 r. Zastępca Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Cieszynie poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Stargardzie o sytuacji dzieci, tj. o umieszczeniu ich na mocy wskazanego na wstępie postanowienia Sądu Rejonowego w Cieszynie z dnia 3 stycznia 2023 r. w zawodowej rodzinie zastępczej, pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego w osobach B. i J. S., zamieszkałych w [...] (gmina Goleszów), ul. [...], uznając jednocześnie, że Powiat Stargardzki jest powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich. W odpowiedzi na w/w pismo z dnia 3 lutego 2023 r., Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Stargardzie, pismem z dnia 27 lutego 2023 r. poinformowało, że to nie Powiat Stargardzki jest właściwy w sprawie, powołując się na fakt, że bezpośrednio przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej małoletni zamieszkiwali wraz z matką w [...] przy ul. [...]. Starosta Powiatu Starogardzkiego wniósł o wskazanie Starosty Powiatu Cieszyńskiego jako organu właściwego w sprawie. W ocenie Starosty Stargardzkiego, miejsce zamieszkania i centrum życiowe A. J. znajdowało się w [...]. To w tym bowiem mieście, na ul. [...] małoletni zamieszkiwali wraz z matką bezpośrednio przed umieszczeniem ich w rodzinie zastępczej. Tam zatem znajdowało się centrum życiowe matki małoletnich – ich matka wynajęła tam mieszkanie, w którym zamieszkała wraz z dziećmi. Wiązała swą przyszłość z [...], o czym mówiła pracownikom MOPS w Stargardzie. Ustalili oni, że wraz z dziećmi od listopada 2017r. do 19 października 2022 r. zamieszkiwała ona na terenie Stargardu przy ul. [...] i była objęta przez MOPS w Stargardzie wsparciem asystenta rodziny. Natomiast w dniu 18 października 2022 r. A. J. złożyła pisemne oświadczenie, że wraz z dziećmi wyprowadza się do miejscowości [...], gdzie będzie zamieszkiwała przy ul. [...]. Z informacji pracownika wynika ponadto, że miała tam podjąć zatrudnienie. Wskazano także, iż do października 2022r. A. J. otrzymywała z MOPS w Stargardzie świadczenia rodzinne na dwoje dzieci oraz świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego, a w maju 2022 r. po raz ostatni otrzymała świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci. Wobec tego – w ocenie Starosty Powiatu Starogardzkiego – A. J. przeniosła swoje życie właśnie do [...] i tam miała swoje centrum życiowe. W opinii Starosty Powiatu Cieszyńskiego zawartej w przedmiotowym wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, trudno jest uznać, że matka małoletnich zamieszkiwała w [...] przed wydaniem postanowienia Sądu, jak i trudno ocenić, czy w momencie pobierania świadczeń, o których mowa powyżej, przebywała w [...] nie tylko w znaczeniu fizycznym, ale z równoczesnym zamiarem stałego pobytu, dlatego w ocenie organu wnioskującego należy właściwość powiatu w niniejszej sprawie oprzeć na art. 191 ust. 2 powołanej ustawy. W ocenie organu wnioskującego organem właściwym jest Starosta Powiatu Starogardzkiego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Starogardzie, działając z upoważnienia Starosty Starogardzkiego, wniósł o wskazanie Starosty Cieszyńskiego jako organu właściwego w sprawie. Wskazano, że z dokumentacji niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż miejsce zamieszkania i centrum życiowe A. J. wraz z małoletnimi dziećmi bezpośrednio przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej znajdowało się w [...] przy ul [...]. Zaznaczono, że o swoich planach przeniesienia centrum życiowego do [...] i zerwaniu wszelkich więzi ze Stargardem informowała ona pracowników MOPS. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Cieszynie – działając z upoważnienia Starosty Cieszyńskiego – złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu Stargardzkiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich M. K. i P. J. umieszczonych w rodzinie zastępczej na terenie powiatu cieszyńskiego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wydatki związane z umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli zaś nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 ustawy). W rozpoznawanej sprawie istotna jest jednak okoliczność, na którą wskazano we wniosku o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu, że dwoma oddzielnymi decyzjami z dnia 16 stycznia 2023 r. (nr PCPR.ZDPZ.4300.4.2003.MK oraz nr PCPR.ZDPZ.4300.5.2003.MK), Zasępca Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Cieszynie – działając z upoważnienia Starosty Cieszyńskiego – przyznał rodzinie zastępczej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania M. K. oraz P. J. w wysokości 1.189 zł miesięcznie (za miesiąc styczeń 2023 r. proporcjonalnie 1.073,94 zł). Kopie tych decyzji zostały załączone do przedmiotowego wniosku. Wobec tego należy stwierdzić, że wydanie w/w dwóch decyzji z dnia 16 stycznia 2023 r. przesądziło o tym, że w dacie wnoszenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (11 kwietnia 2023 r. – data stempla pocztowego), spór w tej sprawie już nie istniał. Przed ustaleniem bowiem powiatu, który faktycznie zobowiązany był do ponoszenia kosztów związanych z opieką i wychowaniem dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej, Starosta Cieszyński poniósł już wydatki związane z opieką i wychowaniem dzieci, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Powiat Cieszyński uznał się zatem za powiat właściwy w sprawie wynikającej z art. 191 ust. 1 w/w ustawy, jako powiat na którego terenie małoletni mieli miejsce zamieszkania przed ich umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy uznanie swej właściwości przez organ było w tym przypadku prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.