I OW 220/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie NSA Marek Stojanowski NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku powiatu [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem [...] a powiatem [...] w przedmiocie wskazania powiatu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego F.D. umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać powiat [...] jako właściwy w sprawie.

PISMEM Z 9 PAŹDZIERNIKA 2025 R. STAROSTA [...], DZIAŁAJĄCY W IMIENIU POWIATU [...] (DALEJ: WNIOSKODAWCA), WNIÓSŁ DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO O WSKAZANIE POWIATU WŁAŚCIWEGO W SPRAWIE PONOSZENIA WYDATKÓW PRZEZNACZONYCH NA OPIEKĘ I WYCHOWANIE MAŁOLETNIEGO F.D. (DALEJ: ZAINTERESOWANY) UMIESZCZONEGO W RODZINNE ZASTĘPCZEJ. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że właściwym w sprawie jest powiat [...] z uwagi na zamieszkiwanie na jego terenie ojca zainteresowanego. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie – działający w imieniu powiatu [...] – podniósł, że właściwym do rozpoznania sprawy o ponoszenie kosztów umieszczenia zainteresowanego w rodzinie zastępczej jest powiat [...]. Z uwagi na okoliczność, iż pomiędzy pierwszym a drugim umieszczeniem małoletniego w pieczy zastępczej nie doszło do faktycznego powrotu dziecka do rodzica nie ma zastosowania art. 191 ust. 4 u.p.z., a tym samym należy wziąć pod uwagę powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, tj. L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025, poz. 1691). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba podmioty uważają się za niewłaściwe w sprawie. Zgodnie z art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49, dalej: u.p.z.), wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1 pkt 1-3). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Stosownie do art. 191 ust. 16 u.p.z. w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. Powyższe oznacza, że sprawa niniejsza jest sprawą administracyjną, a zatem zaistniał spór o właściwość, który może podlegać rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 191 ust. 1 u.p.z. w pierwszej kolejności należy podjąć próbę ustalenia miejsca zamieszkania dzieci przed ich umieszczeniem w pieczy zastępczej. Przez umieszczenie w pieczy zastępczej należy rozumieć wydanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 100/22). W rozpoznawanej sprawie nastąpiło to 1 września 2023 r. – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w M., sygn. akt III Nsm 485/23. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm. dalej: "k.c."). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c. jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. składają się zatem łącznie dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości (corpus) i wola pobytu (animus). Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa, zaś jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 k.c.). Z akt sprawy wynika, że przed umieszczeniem zainteresowanego w pieczy zastępczej, tj. przed 5 grudnia 2022 r. jego matka zmarła (w marcu 2018 r.), ojciec zamieszkiwał na terenie [...], zaś na terenie [...] zamieszkuje od jesieni 2023 r. W konsekwencji powyższych okoliczności w sprawie nie jest możliwym ustalenie powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania ojca małoletniego, a w konsekwencji samego małoletniego, przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej. Tym samym w okolicznościach sprawy nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, na podstawie art. 191 ust. 1 u.p.z. Jednocześnie niespełnione pozostaje kryterium ustalenia właściwość powiatu na podstawie ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały w myśl art. 191 ust. 2 u.p.z. wobec braku możności ustalenia tejże informacji w oparciu o zgromadzony materiał. Nie ustalono w toku tego postępowania ostatniego adresu zameldowania małoletniego, zaś z jego aktu urodzenia wynika, że urodził się we [...]. Powyższe powoduje, że niemożliwe jest ustalenie ani miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej, ani jego ostatniego zameldowania na pobyt stały w sposób niebudzący uzasadnionych wątpliwości. Oznacza to, że w tak ustalonym stanie sprawy wskazanie podmiotu właściwego do poniesienia kosztów opieki i wychowania małoletniego umieszczonego w pieczy zastępczej powinno nastąpić na podstawie art. 191 ust. 3 u.p.z., tj. z uwzględnieniem powiatu miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Skoro zatem małoletni został umieszczony w pieczy zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], to podmiotem właściwym do ponoszenia kosztów pobytu małoletniego w pieczy zastępczej jest powiat [...]. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.