I OW 208/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Marian Wolanin NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku powiatu r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem r. a miastem Cz. w przedmiocie wskazania jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M.S. umieszczonej w rodzinnym domu dziecka postanawia: wskazać miasto Cz. jako właściwe w sprawie.

Pismem z 6 października 2025 r. Starosta Powiatu R. działający w imieniu powiatu r. (dalej: wnioskodawca), wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, o wskazanie jednostki samorządu terytorialnego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M.S. (dalej jako "zainteresowana") umieszczonej w rodzinnym domu dziecka. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Cz., bowiem ostatnim miejscem zamieszkania M.A.1 oraz małoletniej M.S. przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej było miasto C. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Cz. (dalej: Ośrodek), działający w imieniu miasta Cz. – podniósł, że właściwym do rozpoznania sprawy o ponoszenie kosztów umieszczenia zainteresowanej w rodzinnym domu dziecka jest powiat r. Ośrodek mając na uwadze sposób życia matki małoletniej, podniósł, że trudno jest ustalić miejsce jej zamieszkania, a co za tym idzie miejsce zamieszkania jej małoletniej córki. Tym samym dla ustalenia jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej M.S. umieszczonej w rodzinnym domu dziecka zastosowanie powinien znaleźć art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba podmioty uważają się za niewłaściwe w sprawie. Zgodnie z art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49, dalej: "u.p.z."), wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1 pkt 1-3). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Stosownie do art. 191 ust. 16 u.p.z. w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. Powyższe oznacza, że sprawa niniejsza jest sprawą administracyjną, a zatem zaistniał spór o właściwość, który może podlegać rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 191 ust. 1 u.p.z. w pierwszej kolejności należy podjąć próbę ustalenia miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej. Przez umieszczenie w pieczy zastępczej należy rozumieć wydanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 100/22). W rozpoznawanej sprawie nastąpiło to 16 maja 2025 r. – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Radomsku, sygn. akt III Nsm 191/25. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm. dalej: "k.c."). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c. jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. składają się zatem łącznie dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości (corpus) i wola pobytu (animus). Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa, zaś jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 k.c.). Z akt sprawy wynika, że przed umieszczeniem zainteresowanej w pieczy zastępczej, tj. przed 16 maja 2025 r. jej matka – M.S.1 – zamieszkiwała w C. Przed zajściem w ciążę i w pierwszym jej okresie zamieszkiwała wraz ze swoim partnerem w miejscowości O., gm. [...], powiat [...]. Jednakże wobec stosowanej wobec niej przemocy ze strony partnera wyprowadziła się i początkowo przebywała w Schronisku dla Bezdomnych w C., a następnie w Domu Samotnej Matki w L. Wobec niestosowania się przez nią do regulaminu została zobowiązana do jego opuszczenia. Po czym powróciła do partnera w O. W tamtym okresie otrzymywała świadczenie pieniężne z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Następnie z uwagi na stosowaną wobec niej przemoc trafiła do Domu Samotnej Matki w C., gdzie pozostała do porodu. W czasie porodu i połogu przebywała w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym [...] w C. Po opuszczeniu szpitala, wobec dozoru kuratora w C. oraz by być bliżej dziecka, które przebywało w szpitalu, od 25 kwietnia 2025 r. wynajęła pokój na terenie miasta. Z oświadczenia matki z 11 lipca 2025 r. (k. 18) wynika, że zrejestrowana jest w Urzędzie Pracy w C., z miastem C. wiąże swoją przyszłość i tam koncentruje swoje centrum życiowe. Jak wskazuje się w doktrynie, zamiar stałego pobytu, o którym mowa w art. 25 k.c. należy oceniać w sposób zobiektywizowany – oznacza to, że o tym, czy na gruncie art. 25 k.c. danej osobie można przypisać zamiar stałego pobytu w danej miejscowości, rozstrzyga to, czy z punktu widzenia typowego obserwatora miejscowość ta stanowi główny ośrodek aktywności życiowej tej osoby (zob. A. Lutkiewicz-Rucińska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, Warszawa 2024, art. 25). Biorąc pod uwagę, że po opuszczeniu szpitala M.S.1 wynajęła mieszkanie w C., zarejestrowała się w Urzędzie Pracy w C. oraz złożyła oświadczenie o koncentracji swojego centrum życiowego oraz wiązania z tym miastem przyszłości a ponadto, że w tym mieście była pod dozorem kuratora, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że miejsca jej zamieszkania na datę istotną w sprawie znajdowało się w C. Niewątpliwie w powyższym okresie to w C. koncentrowały się sprawy życiowe wymienionej i nie sposób jednocześnie założyć, że w przypadku ciągłego, przebywania pod określonym adresem osoba taka posiadała w istocie ośrodek swojej głównej aktywności życiowej w innym miejscu, tym bardziej że z żadnego dokumentu zgromadzonego w aktach sprawy wniosek taki nie wynika – nic nie wskazuje na to, aby w powyższym okresie wymieniona powracała chociażby krótkotrwale do O. bądź by w ogóle taki powrót planowała. Powyższego nie zmienia okoliczność uprzedniej kilkukrotnej zmiany miejsca przebywania matki dziecka (dom samotnej matki, schronisko dla bezdomnych czy powrót do O. do przemocowego partnera), wobec ww. okoliczności i oświadczania matki zainteresowanej. Z kolei na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie sposób ustalić miejsca zamieszkania ojca zainteresowanej przed jej umieszczeniem w pieczy zastępczej, a wobec dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i treści art. 26 § 2 k.c. uznać należało, że miejscem zamieszkania zainteresowanej było miejsce zamieszkania jej matki. W tej sytuacji na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.