I OW 181/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Marian Wolanin NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawą a powiatem mińskim w przedmiocie wskazania jednostki samorządu terytorialnego właściwej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich A.1 i A.2 W. umieszczonych w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać powiat miński jako właściwy w sprawie.

PISMEM Z 11 WRZEŚNIA 2025 R. PREZYDENT MIASTA STOŁECZNEGO WARSZAWY DZIAŁAJĄCY W IMIENIU MIASTA STOŁECZNEGO WARSZAWY (DALEJ: WNIOSKODAWCA), WNIÓSŁ DO NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO, O WSKAZANIE JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO WŁAŚCIWEJ W SPRAWIE PONOSZENIA WYDATKÓW PRZEZNACZONYCH NA OPIEKĘ I WYCHOWANIE MAŁOLETNICH A.1 I A.2 W. (DALEJ JAKO "ZAINTERESOWANI") UMIESZCZONYCH W RODZINNE ZASTĘPCZEJ NA TERENIE M.ST. WARSZAWY. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że właściwym w sprawie jest powiat miński, bowiem z uwagi na brak możliwości ustalenia miejsca zamieszkania dzieci, w oparciu o przepisy k.c., zastosowanie powinien mieć art. 191 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49, dalej: "u.p.z."), który przewiduje, że wydatki ponosi powiat ostatniego miejsca zameldowania dzieci na pobyt stały – w tym przypadku powiat miński. W odpowiedzi na wniosek Starosta Miński działający w imieniu powiatu mińskiego podniósł, że właściwym do rozpoznania sprawy o ponoszenie kosztów umieszczenia zainteresowanych w rodzinie zastępczej jest Miasto Stołeczne Warszawa, a to z uwagi na miejsce zamieszkania małoletnich u babci, przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba podmioty uważają się za niewłaściwe w sprawie. Zgodnie z art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49, dalej: "u.p.z."), wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1 pkt 1-3). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Stosownie do art. 191 ust. 16 u.p.z. w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. Powyższe oznacza, że sprawa niniejsza jest sprawą administracyjną, a zatem zaistniał spór o właściwość, który może podlegać rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 191 ust. 1 u.p.z. w pierwszej kolejności należy podjąć próbę ustalenia miejsca zamieszkania dzieci przed ich umieszczeniem w pieczy zastępczej. Przez umieszczenie w pieczy zastępczej należy rozumieć wydanie orzeczenia sądu w tym przedmiocie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2022 r. sygn. akt I OW 100/22). W rozpoznawanej sprawie nastąpiło to 1 września 2023 r. – zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim, sygn. akt III Nsm 485/23. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm. dalej: "k.c."). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c. jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. składają się zatem łącznie dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości (corpus) i wola pobytu (animus). Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 k.c.). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa, zaś jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 k.c.). Z akt sprawy wynika, że przed umieszczeniem zainteresowanych w pieczy zastępczej, tj. przed 1 września 2023 r. matka dzieci wraz z córką A.3 przebywała w Domu dla Matek [...]. Przed rozpoczęciem pobytu w ww. ośrodku przebywały w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w [...], zaś Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] (dalej: Ośrodek) w czerwcu i lipcu 2023 roku opłacił noty obciążające dla A.S. oraz jej córki A.3 za świadczenie związane z pobytem w tym miejscu. Następnie ww. Ośrodek w sierpniu 2023 r. opłacił pobyt matki zainteresowanych i jej córki A.3 w Domu dla Matek [...]. Niewątpliwie pobytu w ww. placówce nie można traktować jako miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Podkreślenia wymaga, że pobyt w takiej placówce ma bez wątpienia charakter czasowy, doraźny, służy udzieleniu tymczasowego schronienia do czasu poprawy sytuacji życiowej, gdy pomoc okaże się już niepotrzebna. Jego pomieszczenia nie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. W konsekwencji nie można uznać, że matka zainteresowanych przebywając w domu dla matek z dziećmi realizowała zamiar stałego w nim pobytu. A to oznacza, iż nie można uznać, że A.S. miała miejsce zamieszkania w tym schronisku w rozumieniu art. 25 k.c. Z kolei na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie sposób ustalić miejsca zamieszkania ojca zainteresowanych przed ich umieszczeniem w pieczy zastępczej. Z informacji udzielonej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wynika, że w okresie czerwiec-sierpień 2023 r. ojciec przebywał z dziećmi u babci, z kolei z wywiadu z matką (przeprowadzonego 16 maja 2023 r.) według ww. Ośrodka wynika, że ojciec zainteresowanych miał nadal zamieszkiwać w domu w [...]. Brak jest informacji gdzie ojciec zainteresowanych zamieszkiwał w okresie po 31 sierpnia 2023 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie akt sprawy nie da się ustalić miejsca zamieszkania małoletnich bezpośrednio przed 1 września 2023 r. Art. 191 ust. 1 u.p.z. nie znajduje zatem zastosowania. Przy czym zauważyć należy, że w sprawie tej nie ma znaczenia, że małoletni zamieszkiwali wraz z babcią, bowiem miejscem zamieszkania dziecka, które nie uzyskało jeszcze pełnoletniości jest każdorazowe miejsce zamieszkania rodzica (art. 26 § 1 k.c.). W oparciu o tak ustalony stan faktyczny i trudności w ustaleniu rzeczywistego i ostatniego miejsca zamieszkania małoletnich przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej wskazać należy, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 191 ust. 2 u.p.z., zgodnie z którym jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Z rejestru udostępnienia danych jednostkowych z PESEL wynika, iż małoletni zameldowani na pobyt stały są pod adresem: [...], [...] (A.W.1 od 27 marca 2018 r., A.W.2 od 7 maja 2018 r.). Zgodnie zatem z art. 191 ust. 2 u.p.z. powiatem właściwym w sprawie będzie powiat miński. Z tych względów na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.