I OW 206/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta L. a Burmistrzem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.N. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Miasta B. jako organ właściwy w sprawie.

Pismo z 29 sierpnia 2025 r. Burmistrza Miasta L. (dalej "wnioskodawca") przekazano do Naczelnego Sądu Administracyjnego celem rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta L. a Burmistrzem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.N. (dalej jako "zainteresowana") w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że właściwym do rozpoznania wniosku jest Burmistrz Miasta B. wobec skoncentrowania na terenie jego właściwości centrum życiowego zainteresowanej, podkreślając jedynie czasowy pobyt w zakładzie opieki zdrowotnej na terenie miasta L., spowodowany koniecznością podjęcia leczenia. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta B., podkreślił że w sprawie nie ma zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak jest też podstaw do uznania, że sam meldunek zainteresowanej na terenie miasta B. świadczy o skoncentrowaniu jej tam centrum życiowego. W jego ocenie, miejscem tym jest miasto L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1214, ze zm., dalej jako "u.p.s.") decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w art. 101 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zamieszkania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W rozpoznawanej sprawie spór między organami koncentruje się na ustaleniu czy w sprawie zastosowanie ma przepis art. 101 ust. 2 u.p.s., czy M.N. jest osobą bezdomną. Z akt sprawy wynika, że zainteresowana występując o skierowanie do domu pomocy społecznej przebywała w Niepublicznym Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym pw. (...) w L., pow. i. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że miejscem zameldowania zainteresowanej na pobyt stały jest miasto B., ul. (...) jednakże lokal ten nie stanowi jej własności i jest obecnie zamieszkiwany przez osoby trzecie. Dlatego, mimo że przed umieszczeniem w zakładzie opieki zdrowotnej, tam zamieszkiwała, tj. z lokalu tego została zabrana do Niepublicznego Zakładu Pielęgnacyjno-Opiekuńczego w L., obecnie nie ma ona możliwości powrotu pod ten adres. W kontekście umieszczenia zainteresowanej w Niepublicznym Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w L., przypomnieć należy treść art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725), zgodnie z którą pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2014 r. sygn. akt I OW 106/14, 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OW 67/14, 3 września 2014 r. sygn. akt I OW 83/14). W rozpoznawanej sprawie, pobyt M.N. w zakładzie opiekuńczo – leczniczym, jakim jest Niepublicznym Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym pw. (...) w L., nie może być kwalifikowany jako miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., gdyż tego typu placówka lecznicza nie jest przeznaczona do zamieszkiwania i nie może stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu, o czym wyżej wspomniano. Zakład opiekuńczo – leczniczy nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych pacjentów, zaś celem takiej placówki jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej). Pobyt osób przebywających w tego rodzaju zakładach ma zatem charakter czasowy, nawet jeśli ten pobyt jest długotrwały, gdyż jest związany wyłącznie z leczeniem. W konsekwencji uznać należy, iż takie placówki nie służą celom mieszkalnym. Powołane wyżej okoliczności, wbrew twierdzeniom podniesionym w odpowiedzi na wniosek, świadczą o tym, że zainteresowana jest osobą bezdomną. W myśl art. 6 pkt 8 u.p.s. osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do ustalenia organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., zastosowanie znajdzie natomiast przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. Jak potwierdza przekazana dokumentacja, M.N. adres zameldowania na pobyt stały posiada na terenie miasta B. Wobec tego uznać należało, że organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Miasta B. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.