I OW 190/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gminy Różan o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy Różan a Burmistrzem Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do skierowania do domu pomocy społecznej M. C. podopiecznej Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego postanawia: wskazać Burmistrza Gminy Różan jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 10 września 2025 r. Burmistrz Gminy Różan (dalej "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do skierowania do domu pomocy społecznej M. C. (dalej jako "zainteresowana") podopiecznej Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że osoba ubiegająca się o skierowanie do domu pomocy społecznej, mimo posiadania meldunku w miejscowości Różan, nigdy tam nie zamieszkiwała, jej aktualnym miejscem zamieszkiwania jest miejscowość J., w której jest czasowo zameldowana. W związku z tym organem właściwym do rozpoznania wniosku zainteresowanego winien być Burmistrz Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie zwrócił uwagę na uzyskanie pełnoletniości przez zainteresowaną, wskazując, że wobec pobytu w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym, w miejscu niesłużącym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, należało uznać zainteresowaną jako osobę bezdomną i z tej przyczyny wyznaczyć do rozpoznania wniosku Burmistrza Gminy Róża, urzędującego w miejscowości ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały, tj. Różan. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe, zatem spór ma charakter negatywny. W sprawach dotyczących ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada art. 101 u.p.s., określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). W świetle art. 101 ust. 6 u.p.s. dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. Jednakże w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania – w świetle ogólnej definicji zawartej w art. 25 ustawy Kodeks cywilny – należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów (postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OW 212/21). Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Zaś ustalenie "miejsca zamieszkania", o którym mowa w art. 25 k.c. dotyczy osoby fizycznej, mającej pełną zdolność do czynności prawnych. W odniesieniu do osób ograniczonych w tej zdolności lub jej nie posiadających, zastosowanie ma art. 27 k.c., z którego wynika, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, M. C. ma skończone 18 lat (ur. 21 sierpnia 2007 r.). Matka biologiczna zrzekła się władzy rodzicielskiej. Zameldowana jest w Różanie, przy ul. [...], i przebywa w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym dla Dzieci im. Jana Pawła II w miejscowości J., [...] Kąty Wrocławskie. Ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności – do 31 października 2028 r. W dniu 26 sierpnia 2025 r. (a więc w dniu osiągnięcia pełnoletności) zainteresowana zwróciła się do Zakładu Opiekuńczo-Leczniczym w J. z wnioskiem o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że musi opuścić Zakład Leczniczy, w którym przebywa, gdyż ukończyła 18 rok życia. Wniosła o skierowanie jej do DPS w L. – gdzie kierowane są inne podopieczne z placówki, w której aktualnie przebywa. Skoro więc w momencie składania wniosku o umieszczenie w DPS M. C. była już pełnoletnia, a z akt nie wynika, aby była ubezwłasnowolniona, to nie można uznać, że właściwym adresem jej zamieszkania jest adres jej pobytu w zakładzie, tym bardziej zamieszkania biologicznej matki. Adres ten był bowiem właściwy dla określenia jej miejsca zamieszkania w okresie, gdy jeszcze nie osiągnęła pełnoletniości. W odniesieniu do pobytu w zakładzie leczniczym dodać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725), pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. W okolicznościach niniejszej sprawy należy więc uznać, że M. C. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Zastosowanie więc w sprawie ma art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały. Skoro zaś ostatnim miejscem zameldowania M. C. na pobyt stały jest ul. [...] m. [...] w Różanie, to organem właściwym do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie jest Burmistrz tej gminy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.