I OW 153/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Gminy I. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy I. a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie skierowania całkowicie ubezwłasnowolnionej D.M. do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza Gminy I. jako organ właściwy w sprawie.

Burmistrz Gminy I. wnioskiem z 4 sierpnia 2025 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy, a Burmistrzem Gminy I. w sprawie skierowania całkowicie ubezwłasnowolnionej D.M. do domu pomocy społecznej, wnosząc o wskazanie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego w sprawie wydania decyzji o skierowaniu D.M. do domu pomocy społecznej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Warszawskie Centrum Pomocy Rodzinie pismem z 15 lipca 2025 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazało do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. sprawę skierowania całkowicie ubezwłasnowolnionej D.M. do domu pomocy społecznej, uznając się niewłaściwym w sprawie. Warszawskie Centrum Pomocy Rodzinie wskazało, iż jej opiekun prawny jest mieszkańcem I. Zatem miejscem zamieszkania D.M. jest miejsce zamieszkania jej opiekuna. Burmistrz zaznaczył, że z informacji uzyskanych przez pracownika socjalnego MGOPS w I. wynika, iż pobyt K.M. miejscowości G. ma wyłącznie charakter czasowy i okazjonalny i nie ma on zamiaru przebywać na stałe na terenie gminy I. G. poza formalnym miejscem zameldowania ma walor czysto rejestracyjny. Nie łączy go z gminą I. żadna realna aktywność życiowa od 2013 r. W Warszawie korzysta na stałe z usług opieki zdrowotnej (lekarz pierwszego kontaktu, specjalistów), tam zamieszkuje jego najbliższa rodzina (dwie córki), a on sam ponosi regularne koszty codziennego utrzymania oraz realizuje swoje obowiązki życiowe i społeczne. Nie zamierza i nie chce wracać do miejscowości G. pomimo posiadania stałego zameldowania. Od 2013 r. przebywa w Warszawie, którą traktuje jako realne, stałe i faktyczne miejsce zamieszkania. Oświadczenie sołtysa miejscowości G., który pełnił swoją funkcję do końca kwietnia 2025 r., potwierdza, że K.M. był widywany na terenie tej miejscowości jedynie sporadycznie, głównie w okresie letnim. Burmistrz podkreślił, iż ustalono, że K.M. w Warszawie pod adresem ul. (...) posiada ustanowioną dożywotnią służebność mieszkania ustanowioną aktem notarialnym, w którym mieszka całkowicie ubezwłasnowolniona jego córka D.M.. Natomiast on obecnie tymczasowo mieszka u drugiej córki B.M. w Warszawie przy ul. (...) z powodu problemów z dostępem do mieszkania przy ul. (...) D.M. ze względu na zły stan zdrowia zachowuje się wobec ojca agresywnie, samowolnie zmienia zamki w drzwiach, co uniemożliwia jemu dostęp do mieszkania. W związku z zaistniałą sytuacją był zmuszony do opuszczenia lokalu i tymczasowego zamieszkania u drugiej córki B. W odpowiedzi na wniosek Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że w jego ocenie organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Gminy I. Z dokumentów skompletowanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy, w tym zaświadczenia Sądu z 7 lipca 2025 r., dotyczących skierowania D.M. do domu pomocy społecznej wynika, że K.M. jej opiekun prawny, zamieszkuje przy ul. (...) w I. Mając na względzie powyższe okoliczności oraz przepisy prawa właściwym do wydania decyzji dotyczącej skierowania D.M. do domu pomocy społecznej będzie Burmistrz Gminy I. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej – p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwości oraz spory kompetencyjne). W myśl § 2 art. 15 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., zapada na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, pozostaje w wyłącznej właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż oba organy uważają się za niewłaściwe. Zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczenia z pomocy społecznej w postaci świadczenia niepieniężnego w formie pobytu i usług w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1214), dalej - u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ właściwy dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych przepisami u.p.s. reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy co do zasady ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (ust. 2a.). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki (ust. 6). Wobec tego, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy w tym zakresie regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.), dalej – k.c. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08; 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13; 7 września 2021 r., sygn. akt I OW 322/20; S. Dmowski [w:] S. Rudnicki, S. Dmowski, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, wyd. X, Warszawa 2011, art. 25, uw. 3). Zgodnie z art. 27 k.c. miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem Sądu Okręgowego w R. I Wydział Cywilny z 10 listopada 2004 r., sygn. akt I Ns 85/04, D.M. została ubezwłasnowolniona częściowo z powodu choroby psychicznej pod postacią schizofrenii paranoidalnej. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego w L. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 21 marca 2005 r., sygn. akt III RNs 9/05, ustanowiono dla częściowo ubezwłasnowolnionej ww. kuratora w osobie ojca K.M. Kolejnym postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie XXV Wydział Cywilny z 13 marca 2025 r., sygn. akt XXV Ns 71/23, D.M., została ubezwłasnowolniona całkowicie z powodu choroby psychicznej. Zaś postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy – Woli w Warszawie, Wydział VI Rodzinny i Nieletnich z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt VI RNs 804/24, zezwolono na jej umieszczenie w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy – Woli w Warszawie z 7 lipca 2025 r., sygn. akt VI RNs 333/25, wynika, że jej ojciec K.M. w dniu 18 czerwca 2025 r. został ustanowiony opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionej D.M. i zarazem w tym dniu złożył przyrzeczenie. Z analizy akt sprawy wynika, że K.M w trakcie postępowania prowadzonego przez OPS Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy jako miejsce zamieszkania wskazywał (...). W notatce służbowej z 19 maja 2025 r. pracownik tego organu odnotował, że kuratorem D.M. jest jej ojciec K.M. mieszkający w miejscowości G. W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z 27 czerwca 2025 r. K.M. wskazał jako adres zamieszkania G. (...) I., co potwierdził własnoręcznym podpisem. Dalej w rubryce kwestionariusza "dodatkowe informacje" podano, że K.M. mieszka pod adresem: (...). Najbliższą rodziną dla ubezwłasnowolnionej całkowicie D.M. jest ojciec K.M. mieszkający poza Warszawą i siostra B.M. zamieszkała w Warszawie. We własnoręcznie podpisanych przez K.M. oświadczeniach z 3 czerwca 2025 r., 27 czerwca 2025 r. (trzy oświadczenia), wskazał, iż adresem jego zamieszkania jest G. Wreszcie we wzmiankowanym wyżej zaświadczeniu Sądu Rejonowego dla Warszawy – Woli w Warszawie z 7 lipca 2025 r., sygn. akt VI RNs 333/25, wskazano, iż K.M. zamieszkuje G. gmina I. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 590 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U z 2024 r., poz. 1568 ze zm.), dalej - k.p.c., obejmując opiekę opiekun składa przyrzeczenie o treści określonej w tym przepisie. Stosownie do art. 591 § 1 k.p.c. po złożeniu przyrzeczenia przez opiekuna sąd opiekuńczy wydaje mu zaświadczenie (§ 1). Treść zaświadczenia regulowana jest w § 359 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej (Dz. Urz. MS z 2019 r., poz. 138). Zgodnie z tym przepisem w zaświadczeniu dla opiekuna wymienia się nazwę sądu, imię i nazwisko opiekuna, jego miejsce zamieszkania, datę postanowienia o ustanowieniu go opiekunem i sygnaturę akt sprawy oraz imię, nazwisko, datę i miejsce urodzenia osoby pozostającej pod opieką, imiona jej rodziców, a także datę złożenia przyrzeczenia przez opiekuna. Przywołane wyżej okoliczności faktyczne niezbicie dowodzą, że miejscem zamieszkania K.M. będącego opiekunem prawnym córki D.M., jest G., gmina I. Wprawdzie w oświadczeniu z 24 lipca 2025 r. K.M. wskazał, iż pod adresem ul. (...) w Warszawie znajduje się jego centrum interesów życiowych od 2013 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w tym lokalu mieszkalnym mieszka jego ubezwłasnowolniona całkowicie córka D.M., która jest jego właścicielem. Natomiast jemu przysługuje dożywotnio służebność mieszkania. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że w lokalu tym znajduje się centrum jego interesów życiowych, skoro, jak twierdzi, mieszkanie w tym lokalu jest niemożliwe lub znacznie utrudnione, z powodu choroby córki. Jego rola jako opiekuna względem córki, jak sam podkreśla, sprowadza się do regulowania opłat z tytułu czynszu, opłat za media ze środków finansowych córki, a także przekazywania jej raz w tygodniu środków finansowych na zakup żywności. Powyższe okoliczności sprawiają, że opisanemu wyżej oświadczeniu K.M. z 24 lipca 2025 r. nie można nadać przymiotu wiarygodności, a to między innymi z tego powodu, że pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze wszystkimi jego wcześniejszymi oświadczeniami złożonymi w toku postępowania przed pracownikami OPS Bemowo m.st. Warszawy. Istotne jest również w sprawie to, iż w ww. zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy – Woli w Warszawie z 7 lipca 2025 r., sygn. akt VI RNs 333/25, stwierdzono, iż K.M. zamieszkuje G., gmina I. Argumenty co do korzystania z lekarzy specjalistów w Warszawie nie mogą przemawiać o posiadaniu w tym mieście centrum życiowego, albowiem faktem powszechnie znanym jest, że osoby mieszkające w mniejszych ośrodkach często dojeżdżają do większych ośrodków, w których znajdują się wyspecjalizowane zakłady opieki zdrowotnej. Również argumenty co do zamieszkiwania w Warszawie u drugiej córki, utrzymywania z nią stałych relacji osobistych i emocjonalnych nie stanowią o jego centrum życiowym w Warszawie. Nie może ujść uwadze to, że K.M. nie przedstawił żadnego dowodu, po pierwsze – na okoliczność korzystania z poradni lekarskich w Warszawie, po drugie – nie wykazał jakie ponosi koszty utrzymania w Warszawie, mimo podnoszenia tych argumentów na uzasadnienie posiadania centrum życiowego w Warszawie. Biorąc pod uwagę powyższe, zwłaszcza treść zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy – Woli w Warszawie z 7 lipca 2025 r. należy uznać, że miejscem zamieszkania opiekuna prawnego D.M., w rozumieniu art. 27 w zw. z art. 25 k.c., jest miejscowość G. Dlatego też organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu D.M. do domu pomocy społecznej jest Burmistrz Gminy I. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.