I OW 205/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Burmistrzem Gminy Ż. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie przyznania zasiłku okresowego dla M.K. postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy S. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 1 października 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Burmistrzem Gminy Ż.w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.K. (dalej: "zainteresowany") o przyznanie zasiłku okresowego. Wnioskodawca wskazał, że zainteresowany zamieszkuje w gminie Ż., przez co to organ tej gminy jest właściwy w sprawie, również z uwagi na szczególną sytuację zainteresowanego. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Gminy Ż. podniósł, że zainteresowany jest osobą bezdomną, przez co właściwym w sprawie jest organ gminy jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. Sprawa administracyjna dotyczy przyznania świadczenia z pomocy społecznej, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214 ze zm., dalej: "ups"). Właściwość miejscową organów administracji w sprawach dotyczących pomocy społecznej reguluje art. 101 ups. Zgodnie z powyższym przepisem co do zasady właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (ust. 2a.). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Nadto, dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki (ust. 6). Istota sporu sprowadza się do tego, czy zainteresowany jest osobą bezdomną. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 ups. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie. Z akt sprawy wynika, że zainteresowany od kilkunastu lat zamieszkiwał na terenie B., gmina Ż, następnie przez rok odbywał karę pozbawienia wolności w zakładzie karnym – który opuścił 29 czerwca 2025 r., następnego dnia uległ wypadkowi komunikacyjnemu i od tamtej pory przebywa w szpitalu (notatka z 26 sierpnia 2025 r.). Niewątpliwie szpital nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups a pobyt w tego rodzaju placówce ma charakter tymczasowy – nawet jeżeli w niektórych przypadkach przedłużający się – a zatem nie zamieszkuje on obecnie w lokalu mieszkalnym. Nadto z akt sprawy wynika, że mieszkanie które zainteresowany wynajmował przez około półtora roku przed osadzeniem w zakładzie karnym zostało sprzedane (ibidem). Uznać zatem należy, że nie ma on możliwości powrotu do wskazanego mieszkania, pomimo że deklaruje taką wolę. Z informacji z systemu PESEL wynika, że ostatnim miejscem zameldowania zainteresowanego na pobyt stały było S., gmina S. – skąd został wymeldowany 29 lipca 2015 r. Obie przesłanki do uznania za osobę bezdomną należy zatem uznać za spełnione – albowiem zainteresowany nie mieszka w lokalu mieszkalnym i nie posiada stałego zameldowania. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zainteresowany jest bezsprzecznie osobą bezdomną, co uzasadnia ustalenie właściwości miejscowej organu właściwego do rozpatrzenia jego wniosku zgodnie z miejscem ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jednocześnie stan faktyczny wynikający z przedstawionych akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzą w niej okoliczności, które czyniłyby sytuację osobistą zainteresowanego szczególną w tym rozumieniu, że różniłaby się ona drastycznie od sytuacji innych osób dotkniętych kryzysem bezdomności, ani wskazujących, że w sytuacji zainteresowanego zachodzi sprawa niecierpiąca zwłoki. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 101 ust. 3 ups. Odnotować bowiem należy, że przepis ten ma charakter wyjątku od zasad ogólnych, co powoduje, że jego zastosowanie możliwe jest wyłącznie w przypadkach wskazanych w tym przepisie z jednoczesnym wyłączeniem możliwości dokonania interpretacji rozszerzającej zawartych w nim przesłanek ustawowych. W tym stanie sprawy zastosowanie znajduje art. 101 ust. 2 ups – zgodnie z którym organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Gminy S. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że zainteresowany nie posiada żadnych związków z gminą S. ani nie zamierza do niej wracać – gdyż w przypadku osoby bezdomnej jedyną przesłanką przyjęcia właściwości organu gminy jest fakt ostatniego zameldowania na pobyt stały. W tej sytuacji na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.