I OW 2/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu O. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem O. a Powiatem B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r. (data wpływu [...] stycznia 2022 r.) Starosta Powiatu O. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem O. a Starostą B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2021 r. Sąd Rejonowy w O. postanowieniem o sygn. akt [...] udzielił zabezpieczenia poprzez umieszczenie małoletnich S.T., ur. [...] maja 2018 r. i M.T., ur. [...] sierpnia 2020 r. w rodzinie zastępczej wskazanej przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w O. W dniu orzekania małoletnie dzieci wraz z rodzicami mieszkały czasowo na terenie powiatu O. w miejscowości R., ul. [...]. Do miejscowości tej sprowadzili się w styczniu 2021 r. z powiatu chrzanowskiego. W Rajsku małoletnie dzieci nie były zameldowane i nie przebywały tam z zamiarem stałego pobytu. Po wydaniu ww. postanowienia Sądu Rejonowego rodzice małoletnich przeprowadzili się do miejscowości J. ([...]) znajdującej się na terenie powiatu B., gdzie skoncentrowali swoje centrum życiowe podejmując prace dorywcze. Na mocy ww. postanowienia małoletnie zostały odebrane spod opieki rodziców z terenu powiatu B. i umieszczone w pogotowiu rodzinnym na terenie powiatu O. u Państwa L. i R.W. zamieszkałych pod adresem [...], ul. [...]. W dniu [...] sierpnia 2021 r. Sąd Rejonowy w O. wydał kolejne postanowienia o sygn. akt [...], w którym orzekł, że wskazanie rodziny zastępczej dla ww. dzieci powinno wskazać obecnie Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie właściwe dla miejsca zamieszkania rodziców. Małoletnie nadal przebywają w rodzinie zastępczej u Państwa W. Organ podniósł, że przepis art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowi, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej aibo rodzinnym domu dziecka. Jak już wskazano w dniu [...] sierpnia 2021 r. małoletnie dzieci S.T. i M.T. zostały odebrane z miejscowości J. (powiat B.) i przewiezione w towarzystwie pracownika socjalnego OPS w J. do siedziby PCPR w O., gdzie przekazano małoletnie pod opiekę rodziny zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. Pismem z dnia [...] września 2021 r. znak [...] PCPR w B. uznał, iż ostatnim znanym miejscem zamieszkania rodziców biologicznych jest R. w powiecie O., twierdząc, iż zajmowaną przez rodzinę przyczepę kempingową w J. nie można uznać za miejsce stałego i długotrwałego przebywania, w związku z czym, ich Centrum w J. nie jest organem właściwym do wskazania rodziny zastępczej oraz do ponoszenia wydatków. Należy nadmienić, iż rodzice biologiczni w miejscowości J. podjęli dorywcze prace, co należy uznać za przejaw założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów na terenie powiatu B. Mając powyższe na uwadze organ nie zgodził ze stanowiskiem PCPR w B., bowiem to przepis art. 26 k.c. określa miejsce zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską. Z zestawienia tego przepisu z przepisem art. 25 k.c. wynika, iż przez określenie miejsca zamieszkania w obu wymienionych przepisach należy rozumieć miejscowość a nie konkretne mieszkanie. Miejscowością, w której człowiek przebywa z zamiarem "stałego" pobytu jest miejscowość, która tym różni się od wszystkich innych miejscowości, że aktualnie stanowi centrum życiowej działalności danego człowieka. Faktyczne przebywanie obejmuje w zasadzie całą miejscowość, a nie konkretny adres ( P. Sobolewski [w:] Kodeks cywilny..., t.l, red.K. Osajda, komentarz do art.25, nt 1, s. 212.), co na pierwszy rzut oka co najmniej ogranicza praktyczną korzyść z posługiwania się normatywną koncepcją zamieszkania. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w B. powołało się na subiektywną ocenę pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. dotyczącej stanu przyczepy kempingowej "...przyczepa jest nieogrzewana i z całą pewnością nie nadaje się do zamieszkana w miesiącach jesienno-zimowych...". Komfort mieszkania jest indywidualną sprawą każdego człowieka i nie należy tego osądzać przez pryzmat własnej oceny. Organ podniósł, że osoba fizyczna może nie posiadać własnego domu, nie zamieszkiwać stale na żadnej nieruchomości, a mimo to mieć określone miejsce zamieszkania. Zatem sam fakt, że uczestnicy mieszkają w przyczepie kempingowej a nie w lokalu mieszkalnym czy innej nieruchomości nie przesądza, że nie można uznać tejże miejscowości jako ich miejsce zamieszkania, jeżeli przebywają w tym miejscu z zamiarem stałego pobytu, co też zostało przez nich potwierdzone i odnotowane w aktach sprawy. Z akt sprawy wynika również, że miejscowość R. nie stanowiła ich miejsca zamieszkania, o czym dowodzi sam brak uregulowania formalności związanych z miejscem zamieszkania. Uczestnicy nie szukali pracy, nie podjęli zatrudnienia nie zarejestrowali się w Urzędzie Pracy właściwym dla miejscowości R. Starsza z córek uczestników nie została również zapisana do przedszkola. W ocenie organu uznać należy, że miejscem zamieszkania uczestników i dzieci jest miejscowość J. W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w B. działający z upoważnienia Starosty B. nie uznając się organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy wskazał, że zebrany materiał dowodowy sprawy wskazuje, że rodzice S.T. oraz M.T. – M.T. i M.T. - w okresie przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej jak i po ich umieszczeniu - często zmieniali miejsca zamieszkania i w żadnej miejscowości nie założyli ośrodka osobistych i majątkowych interesów. W dniu wydania pierwszego postanowienia o umieszczeniu małoletnich w pieczy zastępczej tj. w dniu [...] lipca 2021 r. rodzina przebywała na terenie powiatu oświęcimskiego w miejscowości Rajsko. W opinii Starosty O., zawartej we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pobyt ten, który wyniósł 6 miesięcy "nie stanowił ich miejsca zamieszkania, o czym dowodzi sam brak uregulowania formalności związanych z miejscem zamieszkania. Uczestnicy nie szukali pracy, nie podjęli zatrudnienia, nie zarejestrowali się w Urzędzie Pracy właściwym dla miejscowości R....". Rodzina nie podjęła żadnych kroków, bowiem była niewydolna życiowo i wychowawczo, nie dlatego, że nie chciała w R. skoncentrować swoich życiowych interesów. Z dokumentacji w sprawie wynika ponadto, że po opuszczeniu Powiatu O. rodzina wskazała różne miejsca pobytu: Miasto O., L., a następnie miejscowość J. Organ wskazał, że rodzina zamieszkiwała na terenie J. w okresie od sierpnia 2021 r. do końca października 2021 r., a następnie przeprowadziła się na teren Gminy C. (tj. Z., ul. [...]). Z informacji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wynika, że rodzina przebywała na terenie gminy J. niespełna trzy miesiące - przez cały ten czas zamieszkując w przyczepie kempingowej - bez kuchni, łazienki, toalety, bez ogrzewania, które pozwoliłoby na pobyt w okresie jesienno-zimowym, a następnie w wynajętym pokoju, za który nie uregulowała należności. Rodzina nie podjęła żadnych czynności świadczących o koncentracji ich życia w J. Przede wszystkim nie miała czasowego zameldowania, nie zostały złożone deklaracje do żadnego z ośrodków zdrowia, nie zarejestrowała się w PUP. Jednocześnie rodzice dzieci nie mieli żadnych konkretnych planów na przyszłość, nie wiedzieli, gdzie będą mieszkać i nie nosili się z zamiarem stałego pobytu w J. Rodzina nie przejawiała żadnych chęci współpracy z GOPS w J. Ponadto od końca października 2021 r. nie przebywa już na terenie Gminy J. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na jego opiekę i wychowanie. W myśl przepisów ustawy kodeks cywilny, miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania jego rodziców. Zgodnie z przepisem art 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art 191 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały, a jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Jak wynika z dokumentacji w sprawie, małoletnie S.T. oraz M.T. - zameldowane są na pobyt stały w gminie C. pod adresem: [...], ul. [...], natomiast sprawę ustanowienia dla niej rodziny zastępczej rozpatrywał Sąd Rejonowy w O. W konsekwencji powyższego organ stwierdził, że właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę wychowanie małoletnich umieszczonych w rodzinie zastępczej na terenie Powiatu O. jest Powiat C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z nich nie uznaje się właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci – S.T. (ur. [...] maja 2018 r.) i M.T. (ur. [...] sierpnia 2020 r.) umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego w osobach L. i R.W., zam. [...], ul. [...] (powiat O.). Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U z 2020 r., poz. 821 ze zm.) o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Powyższy przepis stanowi, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (ust. 1 pkt 2). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). Powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (ust. 5). Przepisów ust. 1 i 5 nie stosuje się w przypadku dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2 (ust. 8 pkt 1) i dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana (ust. 8 pkt 2). Wydatki na dziecko, o którym mowa w ust. 8 pkt 2, w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce pozostawienia dziecka (ust. 13). Z powołanej regulacji wynika, że podstawową zasadą ustalenia właściwości miejscowej powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, jest miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W dalszej kolejności, w braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania dziecka będzie to powiat ostatniego zameldowania na pobyt stały a w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania jak też zameldowania będzie to powiat właściwy ze względu na siedzibę sądu orzekającego o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Jednakże, zasady zawarte w ust. 1 i ust. 5 ww. przepisu nie mają zastosowania w przypadku: umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, a także pozostawienia dziecka bezpośrednio po urodzeniu lub dziecka, których tożsamość rodziców jest nieznana. Nie jest również możliwe ustalenie powiatu właściwego w oparciu o reguły określone w art. 191 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ustawa ta posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że małoletnie S.T. i M.T. na pomocy postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] lipca 2021 r., sygn. akt [...] zostały umieszczone w rodzinie zastępczej wskazanej przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w O. Natomiast na mocy postanowienia tego Sądu z dnia [...] sierpnia 2021 r. utrzymano ograniczenie władzy rodzicielskiej rodzicom małoletnich – M.T. i M.T. - oraz umieszczono małoletnie w rodzinie zastępczej wskazanej przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie właściwe dla miejsca zamieszkania uczestników. W okresie bezpośrednio przed wydaniem pierwszego z postanowień przez Sąd Rejonowy małoletnie wraz z rodzicami często zmieniały miejsce zamieszkania. Od stycznia 2021 r. do (prawdopodobnie) dnia wydania postanowienia przez ww. Sąd rodzina przebywała w R. (powiat O.). Rodzice małoletnich nie szukali tam pracy, nie podjęli zatrudnienia, nie zarejestrowali się w Urzędzie Pracy, nie uregulowali należności za dotychczasowe miejsce pobytu. Po opuszczeniu ww. miejscowości (prawdopodobnie) od sierpnia 2021 r. do października 2021 r. rodzina zamieszkiwała w J. (powiat B.) w przyczepie kempingowej. Bez wątpienia, zgodzić się należy ze Starostą B., że przyczepa kempingowa nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Podnieść również należy, że także w tym miejscu rodzina nie podjęła żadnych czynności świadczących o koncentracji ich życia w J. Ustalono również, że rodzice małoletnich nie posiadają żadnych planów na przyszłość, nie wiedzą gdzie będą mieszkać i nie planują pozostać w J. Z pisma GOPS w J. z dnia [...] lutego 2022 r. wynika ponadto, że aktualnie prawdopodobnie rodzice małoletnich zamieszkują w miejscowości zaborze, gm. C. Biorąc pod uwagę powyższe, podnieść należy, że żadnemu z powyższych pobytów rodziny nie towarzyszył zamiar ustatkowania się i skoncentrowania swoich spraw życiowych. W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania zgodnie z art. 25 k.c. i art. 26 k.c. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy, tj. wyciągu z udostępnienia danych jednostkowych PESEL z dnia [...] września 2021 r. wynika natomiast, że małoletnie M.T. i S.T. są zameldowane na pobyt stały w miejscowości Z., ul. [...], gm. C., województwo Ś. Podnieść należy, że miejscowość ta jest położona w powiecie C., tym samym żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem Starosty Powiatu O. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.