I OW 167/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Nowego Sącza o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Nowego Sącza a Prezydentem Miasta Będzina w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Ł. B. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego, zasiłku opiekuńczego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Nowego Sącza jako organ właściwy w sprawie.

Prezydent Miasta Nowego Sącza wnioskiem z 21 sierpnia 2025 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Nowego Sącza a Prezydentem Miasta Będzina poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Będzina jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Ł. B. z 16 czerwca 2025 r. w przedmiocie przyznania pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 16 czerwca 2025 r. Ł. B., dalej – zainteresowany, wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Będzinie, dalej MOPS w Będzinie, prośbę o udzielenie pomocy w formie: zasiłku stałego, zasiłku opiekuńczego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej lub pomocy rzeczowej na remont lokalu przy ul. [...] w Będzinie lub alternatywnie - nowego mieszkania w stanie gotowym do zamieszkania bez konieczności remontu, dofinansowania do czynszu i opłat eksploatacyjnych, dodatku mieszkaniowego i/lub energetycznego, pomocy żywnościowej i rzeczowej, pomocy w zakupie leków i leczeniu neurologicznym, dofinansowania do zakupu AGD (lodówka, pralka, kuchenka), wsparcia psychologicznego lub terapeutycznego, udziału w programach integracji społecznej lub aktywizacji zawodowej, pokrycia kosztów transportu do placówek medycznych, pomocy w zakupie materiałów higienicznych i środków czystości, zakupu odzieży i obuwia (w tym sezonowego), pokrycia kosztów wyrobienia dokumentów tożsamości, skierowania do funduszy celowych (PFRON,PCPR), talonów lub bonów higieniczno-żywnościowych, bezpłatnej pomocy prawnej i administracyjnej oraz wsparcia w kontaktach z innymi instytucjami. Ponadto, zainteresowany we wniosku wskazał, iż lokal przyznany mu przez MZBM (Miejski Zakład Budynków Mieszkalnych w Będzinie Sp. z o.o.) nie nadaje się obecnie do zamieszkania i w związku z tym wniósł również, aby gmina lub MOPS wykonała remont z własnych środków lub przyznała materiały i robociznę lub przyznała nowe mieszkanie w dobrym stanie technicznym. MOPS w Będzinie w dniu 23 czerwca 2025 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Sączu, dalej MOPS w Nowym Sączu, o przeprowadzenie wywiadu cz. I z zainteresowanym w celu udzielenia wnioskowanej pomocy, który ze względów zdrowotnych i zawodowych czasowo będzie przebywał w Nowym Sączu pod adresem ul. [...]. Pracownik socjalny MOPS w Nowym Sączu 7 lipca 2025 r. udał się pod wskazany adres celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wobec niezastania ww. pod wskazanym adresem pozostawiono wezwanie do kontaktu. Ponieważ zainteresowany nie zareagował wezwanie, to poinformowano pismem z 22 lipca 2025 r. MOPS w Będzinie o braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W międzyczasie 24 lipca 2025 r. MOPS w Nowym Sączu otrzymał z MOPS w Będzinie wniosek zainteresowanego z 16 czerwca 2025 r. celem jego rozpatrzenia, wskazując, że zainteresowany obecnie przebywa w Nowym Sączu przy ul. [...]. Załączono pismo Wydziału Spraw Obywatelskich Wojskowych i Ewidencji Ludności Miasta Będzina, z którego wynika, iż zainteresowany posiada adresy zameldowania na pobyt stały: ul. [...] w Nowym Sączu oraz zameldowanie na pobyt czasowy: [...], gmina N. oraz ul. [...] w Nowym Sączu. Organ wnioskujący, nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem MOPS w Będzinie, wskazał, że dokumentacji wynika, że zainteresowany uzyskał prawo do pobytu w lokalu przy ul. [...] w Będzinie i wniósł o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej na jego remont. W dacie składania podania o przyznanie pomocy, które skierował do MOPS w Będzinie, przebywał czasowo w Nowym Sączu, podając adres do korespondencji (ul. [...]). W tej sytuacji, zdaniem organu wnioskującego, nie ma żadnych przesłanek, aby twierdzić, zainteresowany przebywa w Nowym Sączu z zamiarem stałego pobytu. Przeciwnie z jego wniosku jednoznacznie wynika, iż jego centrum życiowe związane jest z miastem Będzin, bowiem tam ubiega się o lokal mieszkalny z mieszkaniowego zasobu miasta Będzin. Głównym ośrodkiem życiowej działalności zainteresowanego, w którym ma on zamiar ją realizować jest miasto Będzin, a nie miasto Nowy Sącz, w którym mimo zameldowania – nie mieszka. Co więcej zainteresowany w świetle art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej nie może być uznany za osobę bezdomną, gdyż posiada adres zameldowania na pobyt stały w lokalu, w którym ma możliwość zamieszkania, tj. w Nowym Sączu przy ul. [...], co potwierdza fakt wskazania przez niego tego adresu jako adresu do korespondencji. Zdaniem organu wnioskującego, okoliczność wskazania tymczasowego adresu do korespondencji na terenie Nowego Sącza i pobytu w Nowym Sączu związanego z podjęciem leczenia nie oznacza, że planuje powrót do Nowego Sącza na stałe. Zatem brak jest podstaw prawnych do uznania miasta Nowy Sącz za właściwą miejscowo gminę w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Będzina podtrzymał stanowisko, iż organem właściwym do rozpatrzeniu wniosku jest Prezydent Miasta Nowego Sącza. Wskazał także, że zainteresowany w dniu 16 czerwca 2025 roku złożył wniosek o przyznanie pomocy, powołując się na najem lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w Będzinie przy ulicy [...]. W toku postępowania MOPS w Będzinie otrzymał informację, iż zainteresowany nie figuruje w ewidencji mieszkańców miasta Będzina, lecz posiada zameldowanie na pobyt stały w Nowym Sączu przy ul. [...] m. [...], który również wskazał w przesłanym wniosku jako adres do korespondencji. Pracownicy socjalni MOPS w Będzinie wielokrotnie odwiedzali mieszkanie zlokalizowane w Będzinie przy ul. [...], jednak nikogo nie zastano, sąsiadka z pierwszego piętra stwierdziła, że od około 15 lat nikt nie zamieszkuje lokalu obok. Zainteresowanemu przyznano lokal mieszkalny w trybie bezprzetargowym do remontu na koszt własny najemcy wytypowany w ramach programu, tj.: lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...], zgodnie z Regulaminem oddania lokali mieszkalnych w najem po przeprowadzeniu remontu przez przyszłego najemcę na podstawie Zarządzenia nr 0050.430.2024 Prezydenta Miasta Będzina z 27 grudnia 2024 r. Zainteresowany w dni 28 maja 2025 r. zawarł umowę z Miejskim Zarządem Budynków Mieszkalnych o remont, z której wynika, iż w okresie 3 miesięcy od jej podpisania najemca przeprowadzi remont zgodnie z zakresem wskazanym przez zarządcę. W związku z przerwaniem prac remontowych przez zainteresowanego gmina Będzin odstąpiła od zawartej umowy. Organ podkreślił, że zainteresowany nie nabył praw do lokalu mieszkalnego przy ul. [...], ponieważ nie wywiązał się z zawartej wcześniej umowy, a tym samym nie jest mieszkańcem miasta Będzin. Zatem Prezydent Miasta Będzina stwierdził, iż nie jest właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, powołując się na fakt, iż zainteresowany posiada meldunek stały przy ulicy [...] w Nowym Sączu oraz nie figuruje w ewidencji mieszkańców Będzina i, jak sam podaje, przebywa w Nowym Sączu. Organ wskazał, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się jej czynności życiowe, w tym przypadku jest to miasto Nowy Sącz, ul. [...]. Prezydent Miasta Będzina stoi na stanowisku, iż miasto Nowy Sącz jest miastem właściwym do prowadzenia postępowania dotyczącego przyznania wnioskowanej pomocy przez zainteresowanego oraz wydania decyzji w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej – p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. (spory o właściwości oraz spory kompetencyjne). W myśl § 2 art. 15 p.p.s.a. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., zapada na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, pozostaje w wyłącznej właściwości rzeczowej Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż oba organy uważają się za niewłaściwe. Zawisła sprawa administracyjna dotyczy świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, zasiłku opiekuńczego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpatrzenia sprawy dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1214), dalej - u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Nie może ulegać wątpliwości, że zainteresowany nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., stąd też brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s. Zatem w niniejszej sprawie właściwość miejscowa organu administracji podlega ustaleniu na podstawie ust. 1 art. 101 u.p.s Wobec tego, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy w tym zakresie regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.), dalej – k.c. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA z: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08; 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OW 41/13; 7 września 2021 r., sygn. akt I OW 322/20; S. Dmowski [w:] S. Rudnicki, S. Dmowski, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, wyd. X, Warszawa 2011, art. 25, uw. 3). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Z akt sprawy wynika, że do końca maja 2025 r. zainteresowany mieszkał w wynajętym mieszkaniu w Będzinie przy ul. [...]. W dniu 11 kwietnia 2025 r. zainteresowany złożył w Urzędzie Miejskim w Będzinie wniosek o oddanie w najem lokalu mieszkalnego w trybie bezprzetargowym do remontu na koszt własny najemcy znajdującego się w Będzinie przy ul. [...] m. [...]. Wniosek został rozpatrzony pozytywnie. W dniu 28 maja 2025 r. zainteresowany zawarł umowę o wykonanie prac remontowych ww. lokalu mieszkalnego, zgodnie z którą, zobowiązał się on do wykonania robót remontowych lokalu zgodnie z zakresem prac przygotowanym przez zarządcę nieruchomości, w terminie 3 miesięcy od zawarcia umowy. Odstąpieniem z 9 lipca 2025 r. gmina Będzin odstąpiła w trybie natychmiastowym od ww. umowy o remont, podnosząc, że przyczyną odstąpienia jest przerwa realizacji robót i ich brak realizacji bez uzasadnionych przyczyn przez kolejnych 7 dni. W dniu 16 czerwca 2025 r. zainteresowany poinformował Urząd Miejski w Będzinie, że adres ul. [...], [...] Będzin, jest nieaktualny, natomiast z przyczyn zdrowotnych i zawodowych przebywa obecnie tymczasowo pod adresem: ul. [...], [...] Nowy Sącz. W tym też dniu zainteresowany złożył opisany na wstępie wniosek o przyznanie pomocy. Z powyższego wynika, że zainteresowany w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy mieszkał w Nowym Sączu. Miasto to stało się głównym ośrodkiem działalności zainteresowanego, ześrodkował on bowiem w tej miejscowości swoje czynności życiowe, czyniąc je głównym ośrodkiem aktywności życiowej. Podkreślić należy, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości, tak jak w niniejszej sprawie wolą zainteresowanego był zamiar pobytu w Nowym Sączu. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że miejscem zamieszkania zainteresowanego, w rozumieniu art. 25 k.c., jest Nowy Sącz. Dlatego też organem właściwym do rozpoznania wniosku zainteresowanego jest Prezydent Miasta Nowego Sącza. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.