I OW 128/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Nisko o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Nisko a Prezydentem Miasta Gdańska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. B. w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej w tym zasiłku stałego, składki zdrowotnej oraz zasiłku celowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Gdańska jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 4 lipca 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy Nisko (dalej: "wnioskodawca") złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Prezydentem Miasta Gdańska w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. B. (dalej także: "zainteresowana") w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej w tym zasiłku stałego, składki zdrowotnej oraz zasiłku celowego. Wnioskodawca wskazał, że zainteresowana od dwóch miesięcy zamieszkuje w G., przez co organem właściwym zgodnie z jej miejscem zamieszkania jest Prezydent Miasta Gdańska. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Gdańska podniósł, że zainteresowana zamieszkuje w G. jedynie tymczasowo, w związku z czym należy ją uznać za osobę bezdomną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa. W sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, albowiem oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy. Sprawa administracyjna dotyczy świadczeń z pomocy społecznej. Właściwość organów gminy w tym przedmiocie reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2025 r., poz. 1214 ze zm., dalej: "ups"). Zgodnie z powyższym przepisem co do zasady właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (ust. 2a.). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Nadto, dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki (ust. 6). Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 ups. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20). Z akt sprawy wynika, że zainteresowana prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w G., zajmując jeden pokój w trzypokojowym mieszkaniu osoby obcej, którą się opiekuje w zamian za schronienie i posiłek (aktualizacja wywiadu środowiskowego z 28 maja 2025 r.). Ponieważ zainteresowana zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, odpada przesłanka do uznania jej za osobę bezdomną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma przeszkód, aby w tych realiach sprawy uznać G. za miejsce zamieszkania zainteresowanej. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji miejsca zamieszkania. Należy wobec powyższego odwołać się do ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm. dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc składają się zatem łącznie dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości (corpus) i wola pobytu (animus). Jak wskazuje się w doktrynie, zamiar stałego pobytu, o którym mowa w art. 25 kc należy oceniać w sposób zobiektywizowany – oznacza to, że o tym, czy na gruncie art. 25 kc danej osobie można przypisać zamiar stałego pobytu w danej miejscowości, rozstrzyga to, czy z punktu widzenia typowego obserwatora miejscowość ta stanowi główny ośrodek aktywności życiowej tej osoby (zob. A. Lutkiewicz-Rucińska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. II, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, Warszawa 2024, art. 25). Z akt sprawy wynika wprawdzie, że zainteresowana bardzo często zmieniała wcześniej miejsca zamieszkania, obecnie jednak od co najmniej maja 2025 r. przebywa we wskazanym lokalu na terenie G. Brak w aktach sprawy informacji na temat tego, aby zainteresowana miała do momentu orzekania opuścić wymieniony lokal. Z tego względu obecnie nie ma podstaw aby kwestionować fakt, że to G. stanowi główny ośrodek jej aktywności życiowej Z tych względów na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.