I OW 134/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta J. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta J. a Prezydentem Miasta B. przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku złożonego przez K. H. o umieszczenie małoletniej L. H. w domu pomocy społecznej postanawia wskazać Burmistrza Miasta J. jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 10 lipca 2025 r. Burmistrz Miasta J. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Prezydentem Miasta B. w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.H., dalej: zainteresowana, o umieszczenie małoletniej L.H. w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że postanowieniem z 27 maja 2025 r. Sąd Rejonowy w S. w ramach zabezpieczenia w sprawie o pozbawienie zainteresowanej władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką zobowiązał zainteresowaną do umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej. Wniosek zainteresowanej złożony w celu realizacji postanowienia Sądu został przekazany przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej pismem z 18 czerwca 2025 r. do rozpatrzenia według właściwości Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w J. W ocenie wnioskodawcy z uwagi na fakt niepozbawienia zainteresowanej władzy rodzicielskiej nad małoletnią, miejsce zamieszkania dziecka jest zależne od miejsca zamieszkania zainteresowanej. Wyjaśnił, że zainteresowana od października 2024 r. przebywa czasowo w J. bez dopełnienia obowiązku meldunkowego. Deklaruje przy tym, że pozostaje mieszkanką B., gdzie posiada ostatni stały meldunek, a pobyt w J. jest pobytem tymczasowym, pozbawionym zamiarem stałego pobytu. Wnioskodawca zwrócił także uwagę, że zainteresowana korzystała ze świadczeń pomocy społecznej realizowanych przez organ w B., co wskazuje na związek zainteresowanej z tym miastem i umiejscowienie w nim faktycznego centrum życiowej aktywności. Zaznaczył także, że zainteresowana swój wniosek skierowała do organu w B. Zdaniem wnioskodawcy okoliczności te wskazują, że zainteresowana nie jest związana z aktualnym miejscem pobytu. W wyniku powyższego wnioskodawca zwrócił się o uznanie Prezydenta Miasta B. za organ właściwy w sprawie. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta B. wniósł o wskazanie Burmistrza miasta J. jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że sam zamiar stałego pobytu bez elementu faktycznego pobytu w określonej miejscowości. Argumentował, że do uznania określonej miejscowości za centrum życiowej aktywności osoby fizycznej muszą istnieć obiektywne okoliczności faktyczne umożliwiające zrealizowanie tego zamiaru. Przez zamiar należy rozumieć, nie tylko wolę wewnętrzną, ale również wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności, przy czym sam zamiar powrotu w bliżej nieokreślonej przyszłości powrotu do określonej miejscowości nie przesądza o zmaterializowanie się tego zamiaru. Prezydent wskazał, że zainteresowana utraciła łączność z miastem B. po przeprowadzce na obszar gminy B., a następnie do J. Podniósł, że to w J. córka zainteresowanej korzysta z edukacji przedszkolnej i to organy pomocy społecznej tego miasta realizują obecnie świadczenia na rzecz zainteresowanej. Zwrócił przy tym uwagę, że z oświadczenia zainteresowanej wynika, że J. jest małym miasteczkiem i zainteresowana nie wiąże z nim swojej przyszłości. Nie wskazała przy tym, że ma zamiar stałego pobytu w B. bądź zamiar powrotu do tego miasta. W ocenie Prezydenta brak jest podstaw do uznania, że miejscem zamieszkania zainteresowanej jest B., w której to miejscowości zainteresowana nie przebywa od roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozpoznając wniosek Burmistrza Miasta J., należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta B. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe miejscowo do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej o umieszczenie jej córki w domu pomocy społecznej. Zaznaczyć jednakże należy, że z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że przedmiotem sporu jest w rzeczywistości spór o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o skierowanie małoletniej do domu pomocy społecznej, a nie o umieszczenie jej w tej placówce. O ile bowiem w języku potocznym te dwa wyrażenia mogą uchodzić za synonimiczne, to na gruncie prawnym należy dokonać ich rozróżnienia. Przez skierowanie do domu pomocy społecznej należy zatem rozumieć akt ustalenia, że określona osoba kwalifikuje się do objęcia tą formą pomocy, a przez umieszczenie należy rozumieć akt prawnego ulokowania określonej osoby fizycznej w konkretnym domu pomocy społecznej. Rozróżnienie to jest tym bardziej istotne, że zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1214, z późn. zm.), dalej: u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (ust. 1), podczas gdy decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (ust. 2 zd. 1). O ile zatem o właściwości organu wydającego decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej decyduje siedziba domu pomocy społecznej, to o właściwości organu wydającego decyzję o skierowaniu zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. co do zasady decyduje miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z okoliczności rozpoznawanej sprawy i argumentacji przytoczonej przez pozostające w sporze organy wynika, że osią sporu pomiędzy organami jest ustalenie właściwości miejscowej organu z uwagi na miejsce zamieszkania względnie pobytu bądź zameldowania, a nie z uwagi na siedzibę domu pomocy społecznej, w którym miałaby zostać umieszczona córka zainteresowanej. W świetle powyższego niniejsza sprawa została rozpoznana jako sprawa dotycząca rozstrzygnięcia sporu o właściwość w sprawie o skierowanie córki zainteresowanej w domu pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Analizując zacytowany przepis, należy odnotować, że posługuje się on wyrażeniem "miejsce zamieszkania", które nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Powoduje to, że – zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrażeniu temu należy przypisać treść, jaką posługują przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz. 1071), dalej: k.c. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jednocześnie w myśl art. 26 § 1 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. O miejscu zamieszkania małoletniej, której dotyczy wniosek, decydować zatem będzie miejsce zamieszkania jej matki, jako osoby niepozbawionej praw rodzicielskich. Analiza zacytowanego powyżej art. 25 k.c. nakazuje łączyć miejsce zamieszkania osoby fizycznej z pobytem w określonej miejscowości przy jednoczesnym zamiarze stałego pobytu. W tym miejscu należy odnotować, że wprawdzie zainteresowana przebywa wraz z córką w J., ale zgodnie z jej oświadczeniem oraz informacjami utrwalonymi w karcie pracy asystenta rodziny zainteresowana nie zamierza pozostać w J., który jest małym miastem, i zamierza przeprowadzić się do S. albo innego większego miasta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie z uwagi na brak woli zainteresowanej co do zamieszkiwania w J. nie można stwierdzić, że miasto to stanowi jej miejsce zamieszkania. W niniejszej sprawie brak jest także przesłanek umożliwiających uznanie miasta B. za miejsce zamieszkania zainteresowanej, która od dłuższego czasu nie przebywa w tym mieście i nie deklaruje woli powrotu do tego miasta. Nie pozwala to na uznanie, że pobyt w J. miał charakter pobytu czasowego, który nie prowadzi do zmiany dotychczasowego miejsca zamieszkania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji takiej należy zastosować art. 14 u.p.s., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.) właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w innych [niż określone w pkt 1 i 2] sprawach – według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Skoro zatem zainteresowana wraz z córką przebywają w J., to za organ właściwy w sprawie należało uznać Burmistrza Miasta J.. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.