I OW 133/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy W. a Burmistrzem Miasta Ś. przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.S. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia wskazać Burmistrza Miasta Ś jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 15 lipca 2025 r. Wójt Gminy W. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Miasta Ś. w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K.S., dalej: zainteresowana, o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że zainteresowana pismem z 13 stycznia 2025 r. wystąpiła do Centrum Usług Społecznych w Ś. o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. Centrum pismem z 1 kwietnia 2025 r. przekazało ten wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., wskazując, że ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały wnioskodawczyni jest adres w gminie W., co na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1214, z późn. zm.), dalej: u.p.s., wskazuje na właściwość Wójta Gminy W. Wnioskodawca wyjaśnił, że zainteresowana od [...] r. jest leczona w Zakładzie [...] w M., a z oświadczenia matki zainteresowanej wynika, że nie zamieszkuje ona pod adresem zameldowania na pobyt stały od ok. [...] lat. Z kolei z oświadczenia córki zainteresowanej wynika, że pod tym adresem zainteresowana zamieszkiwała ostatnio od kwietnia do końca września 2020 r. Z ustaleń wnioskodawcy wynika, że przed tym okresem zainteresowana zamieszkiwała w R. Od października 2020 r. do marca 2021 r. zainteresowana zamieszkiwała w wynajętych przez córkę mieszkaniach w Ś. Wnioskodawca podkreślił, że poza 2010 r. brak jest jakichkolwiek okoliczności łączących zainteresowaną z gminą W. Argumentował, że zameldowanie na terenie gminy W. w okresie kwiecień-wrzesień 2020 r. związane było z brakiem zgody właścicieli mieszkań w R. na zameldowanie w nich zainteresowanej. Wnioskodawca wyjaśnił przy tym, że wnioski o dodatek węglowy dotyczące adresu zameldowania na pobyt stały nie uwzględniają zainteresowanej jako osoby zamieszkującej pod tym adresem. W ocenie wnioskodawcy brak jest zatem przesłanek do uznania, że jest on organem właściwym w sprawie. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Ś. wniósł o wskazanie Wójta Gminy W. jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że z uwagi na stan zdrowia zainteresowanej niemożliwe było jednoznaczne ustalenie miejsca jej ostatniego pobytu lub zameldowania. Podkreślił także, że zameldowanie zainteresowanej w Ś. na pobyt czasowy wygasło w trakcie jej pobytu w placówce medycznej. Zaznaczył ponadto, że korzystanie z placówki medycznej położonej w pobliżu miejsca zameldowania na pobyt stały nakazuje podać w wątpliwość zamiar stałego pobytu zainteresowanej w Ś. Zdaniem Burmistrza w sprawie brak jest także przekonujących dowodów łączących zainteresowaną ze Ś, takich jak opłacenie podatku z tytułu zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a wskazanie w karcie szpitalnej tego miasta jako adresu zamieszkania w związku z brakiem innych dowodów nie może zostać uznane za okoliczność wiarygodną. Burmistrz podniósł także, że zainteresowana nie korzystała na terenie Ś. ze świadczeń pomocy społecznej, pomimo że uzyskiwane przez nią dochody uprawniały ją do uzyskania takiego wsparcia. Zaznaczył ponadto, że ze względu na brak aktualnego miejsca zameldowania oraz niezamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym w jego ocenie zachodzą przesłanki uznania zainteresowanej za osobę bezdomną i wskazania organu właściwego w sprawie zgodnie z ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozpoznając wniosek Wójta Gminy W., należy podkreślić, że ma on na celu rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta Ś. Obydwa organy uznają się bowiem za niewłaściwe miejscowo do rozpatrzenia wniosku zainteresowanej o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej. Zaznaczyć jednakże należy, że z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że przedmiotem sporu jest w rzeczywistości spór o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej, a nie o umieszczenie osoby fizycznej w tej placówce. O ile bowiem w języku potocznym te dwa wyrażenia mogą uchodzić za synonimiczne, to na gruncie prawnym należy dokonać ich rozróżnienia. Przez skierowanie do domu pomocy społecznej należy zatem rozumieć akt ustalenia, że określona osoba kwalifikuje się do objęcia tą formą pomocy, a przez umieszczenie należy rozumieć akt prawnego ulokowania określonej osoby fizycznej w konkretnym domu pomocy społecznej. Rozróżnienie to jest tym bardziej istotne, że zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1214, z późn. zm.), dalej: u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (ust. 1), podczas gdy decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (ust. 2 zd. 1). O ile zatem o właściwości organu wydającego decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej decyduje siedziba domu pomocy społecznej, to o właściwości organu wydającego decyzję o skierowaniu zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. co do zasady decyduje miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika przy tym, że osią sporu pomiędzy organami jest ustalenie właściwości miejscowej organu z uwagi na miejsce zamieszkania względnie pobytu bądź zameldowania, a nie z uwagi na siedzibę domu pomocy społecznej, w którym miałaby zostać umieszczona zainteresowana. W świetle powyższego niniejsza sprawa została rozpoznana jako sprawa dotycząca rozstrzygnięcia sporu o właściwość w sprawie o skierowanie zainteresowanej w domu pomocy społecznej niezależnie od tytułu wniosku złożonego przez zainteresowaną oraz przedmiotu sprawy określonego przez pozostające w sporze organy. Mając powyższe na uwadze, jak wskazano w poprzedzających akapitach, właściwość miejscową organu co do zasady określa się z uwzględnieniem miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Możliwość odstąpienia od tej zasady została przewidziana dla sytuacji, w których beneficjent świadczenia jest osobą bezdomną (art. 101 ust. 2 u.p.s.) albo przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej (art. 101 ust. 2a u.p.s.). Zauważyć jednakże należy, że możliwość zastosowania wyjątków od zasady ogólnej uzależniona jest od ustalenia, że została spełniona hipoteza normy szczególnej, tu: art. 101 ust. 2 albo 2a u.p.s. Wskazać w tym miejscu należy, że organy powołujące się na pobyt zainteresowanej w placówce leczniczej oraz na fakt bezdomności nie wykazały, że zostały spełnione warunki określone odpowiednio w art. 101 ust. 2a i art. 101 ust. 2 u.p.s. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano bowiem, że pobyt w placówce medycznej realizowany jest, jak tego wymaga przepis art. 101 ust. 2a u.p.s., na podstawie umowy cywilnoprawnej ani, że z pobytem w tej placówce wiąże się ustanie umowy najmu lokalu mieszkalnego zawartej 4 czerwca 2021 r. Umowa ta nie zawiera bowiem terminu końcowego jej obowiązywania a organy w żaden sposób nie wykazały, że umowa ta została rozwiązana, w związku z czym zainteresowana nie posiada uprawnienia do lokalu mieszkalnego (nie zajmuje lokalu mieszkalnego), co pozwala na uznanie jej za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Wyklucza to zatem na tym etapie możliwość zastosowania regulacji szczególnych zawartych w przywołanych przepisach. Przechodząc na grunt regulacji ogólnej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.p.s., należy odnotować, że przepis ten posługuje się wyrażeniem "miejsce zamieszkania", które nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Powoduje to, że – zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrażeniu temu należy przypisać treść, jaką posługuje się art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz. 1071), dalej: k.c. Przepis ten wskazuje, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Analiza zacytowanego przepisu nakazuje łączyć miejsce zamieszkania osoby fizycznej z pobytem w określonej miejscowości przy jednoczesnym zamiarze stałego pobytu. Oznacza to, że bez znaczenia dla określenia właściwości organu będzie okoliczność posiadania przez zainteresowaną ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały w W. oraz fakt wygaśnięcia meldunku na pobyt czasowy w Ś. w trakcie leczenia. Obowiązek meldunkowy i jego realizacja na gruncie art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 k.c. jest okolicznością pozbawioną znaczenia prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o uznaniu miasta Ś. za miejsce zamieszkania zainteresowanej decyduje fakt zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego w tej miejscowości, ostatni wybór lekarza pierwszego kontaktu (pismo Narodowego Funduszu Zdrowia z [...]) pismo Poradni [...] -s.c. z 20 maja 2025 r., pismo Centrum [...] z 17 czerwca 2025 r.). Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje również fakt, że zainteresowana złożyła wniosek o "umieszczenie w domu pomocy społecznej" do organu w Ś., tj. w miejscowości sąsiadującej z miejscowością, w której zamieszkuje jej córka. Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt nieuiszczenia podatku od umowy najmu oraz niekorzystanie ze świadczeń pomocy społecznej na terenie Ś. Zauważyć bowiem należy, że uchylanie się od realizacji obowiązków fiskalnych nie decyduje na gruncie art. 25 k.c. o miejscu zamieszkania, a korzystanie ze świadczeń pomocy społecznej i samo ubieganie się o te świadczenia jest wyłączną decyzją potencjalnego beneficjenta tych działań. Zaznaczyć także należy, że w rozpoznawanej sprawie fakt umieszczenia skarżącej w placówce leczniczej nie powoduje sam z siebie, że miasto Ś. przestaje być miejscem zamieszkania zainteresowanej. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 24 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 1138/24, przebywanie w określonej miejscowości o charakterze doraźnym, przemijającym, okazjonalnym czy epizodycznym – a do takich należy zaliczyć pobyt w placówce medycznej – nie może prowadzić do uznania, że nastąpiła zmiana miejsca zamieszkania osoby fizycznej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.